Решение КС РБ Р-1007 16.12.2015 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

16 декабря 2015 г. № Р-1007/2015

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей Бойко  Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений».

Заслушав судью-докладчика Тиковенко А.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь

«О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 19 ноября 2015 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 9 декабря 2015 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью дальнейшей имплементации норм принятой в Орхусе (Дания) 25 июня 1998 г. Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее – Орхусская конвенция), а также совершенствования отдельных положений ряда законов, их согласования с соответствующими предписаниями других нормативных правовых актов.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

Конституция провозглашает человека, его права, свободы и гарантии их реализации высшей ценностью и целью общества и государства, а обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь – высшей целью государства (часть первая статьи 2, часть первая статьи 21).

Конституцией установлено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции (части первая и третья статьи 8); государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21).

Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о состоянии окружающей среды (часть первая статьи 34 Конституции). В соответствии с Конституцией каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных  ресурсов  в  целях  защиты  и  улучшения  условий  жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (статья 46).

1.Вышеприведенные конституционные положения развиваются Законом в нормах Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» (статья 1), отражающих обязательства, предусмотренные Орхусской конвенцией, направленные на обеспечение возможности общественности участвовать в процессе принятия экологически значимых решений в целях сохранения благоприятной окружающей среды.

Положениями Закона (пункты 6 и 7 статьи 1) совершенствуется механизм реализации права граждан, общественных объединений и иных юридических лиц, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, принимать участие в общественных обсуждениях проектов экологически значимых решений, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду. В статье 152 «Общественные обсуждения проектов экологически значимых решений, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду», которой дополняется Закон «Об охране окружающей среды» (пункт 8 статьи 1 Закона), законодатель устанавливает перечень проектов экологически значимых решений, по которым проводятся общественные обсуждения. Так, согласно части первой указанной статьи граждане и юридические лица имеют право принимать участие в общественных обсуждениях проектов следующих экологически значимых решений:

концепций, программ, планов, схем, реализация которых оказывает воздействие на окружающую среду и (или) связана с использованием природных ресурсов, а также изменений и дополнений к ним, не носящих технического характера;

нормативных правовых актов Республики Беларусь (в части положений, направленных на регулирование отношений, связанных с осуществлением хозяйственной и иной деятельности, относящейся к экологически опасной согласно критериям, определяемым Президентом Республики Беларусь или уполномоченным им на то государственным органом);

решений о выдаче разрешения на удаление объектов растительного мира в населенных пунктах, разрешения на пересадку объектов растительного мира в населенных пунктах в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь о растительном мире.

Общественные обсуждения проектов экологически значимых решений организуются и проводятся государственным органом, принимающим такие решения, или определенной им организацией, а также субъектом нормотворческой инициативы, осуществившим подготовку проекта нормативного правового акта Республики Беларусь; поступившие в ходе проведения общественных обсуждений таких проектов замечания и предложения рассматриваются при доработке соответствующих решений (часть четвертая статьи 152 Закона «Об охране окружающей среды»).

Конституционный Суд в решении от 29 октября 2009 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О государственной экологической  экспертизе»  отметил,  что   Республика   Беларусь,   выразив   согласие 14 декабря 1999 г. на обязательность для нее положений Орхусской конвенции, признала общественность важнейшим субъектом экологических правоотношений, ее право на участие в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды.

В связи с указанным Конституционный Суд отмечает, что признание общественности субъектом экологических правоотношений, ее права на участие в принятии экологически значимых решений призвано способствовать выполнению задачи государственной внутренней политики по обеспечению прав граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду и реализации основных направлений в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, определенных в программном Законе Республики Беларусь «Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь» (пункты 3 и 17 указанных Основных направлений). Общественное обсуждение проектов экологически значимых решений, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду служит важнейшей составляющей действенного механизма, объединяющего усилия государственных органов, организаций и населения на обеспечение гарантий реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, а также является гарантией надлежащей реализации положений Орхусской конвенции и Закона «Об охране окружающей среды». Реализация указанного права является одной из форм непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государства, что отвечает части второй статьи 37 Конституции.

2.Законодателем устанавливаются случаи, когда общественные обсуждения экологически значимых решений могут не проводиться.

Так, абзацем вторым части третьей статьи 152, которой дополняется Закон «Об охране окружающей среды», предусматривается, что общественные обсуждения проектов экологически значимых решений, связанных со строительством и эксплуатацией оборонных объектов, объектов военной инфраструктуры, могут не проводиться.

Исходя из анализа указанной нормы, Конституционный Суд отмечает, что она ограничивает конституционные права граждан на непосредственное участие в управлении делами общества и государства, на получение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды. Однако данное ограничение, по мнению Конституционного Суда, обусловлено конституционной обязанностью Республики Беларусь по защите своей независимости и территориальной целостности (часть третья статьи 1 Конституции), соответствует положениям части первой статьи 23 Конституции, поскольку отвечает интересам национальной безопасности и закрепляется законом.

Согласно Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. № 575 (далее – Концепция), национальная безопасность – состояние защищенности национальных интересов Республики Беларусь от внутренних и внешних угроз; национальные интересы – совокупность потребностей государства по реализации сбалансированных интересов личности, общества и государства, позволяющих обеспечивать конституционные права, свободы, высокое качество жизни граждан, независимость, территориальную целостность, суверенитет и устойчивое развитие Республики Беларусь (пункт 4). Важнейшей сферой национальной безопасности является военная безопасность, определяемая в Концепции как состояние защищенности национальных интересов Республики Беларусь от военных угроз. Военная безопасность обеспечивается системой правовых, политических, экономических, военных, социальных и иных мер, составляющих суть обороны Республики Беларусь (статья 1 Закона Республики Беларусь «Об обороне»).

Конституционный Суд обращает внимание, что в соответствии с Концепцией в круг основных национальных интересов в военной сфере входят, в частности, укрепление международных и региональных механизмов обеспечения военной безопасности, партнерства и доверия; последовательное развитие и укрепление военного и военно- технического сотрудничества с Российской Федерацией; развитие военной организации государства. Как следует из Закона «Об обороне», военная организация, помимо Вооруженных Сил Республики Беларусь, других войск и воинских формирований, органов управления и иных организаций, включает также оборонный сектор экономики Республики Беларусь, осуществляющий научную и (или) производственную деятельность по созданию продукции (работ, услуг) военного назначения. В связи с этим в абзацах третьем и четвертом части третьей статьи 152 Закона «Об охране окружающей среды» закрепляются положения, согласно которым общественные обсуждения проектов экологически значимых решений могут не проводиться, если сведения о строительстве и эксплуатации объектов отнесены к государственным секретам, а также в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь и международными договорами Республики Беларусь.

Следовательно, законодатель, устанавливая случаи, при которых общественное обсуждение проектов экологически значимых решений может не проводиться, исходит из конституционных положений статьи 23 Конституции об условиях допустимости ограничения прав и свобод личности, обеспечивая системную связь норм Закона с устоявшимися в правовой системе подходами к защите интересов национальной безопасности с учетом складывающихся реалий в современном мире. По мнению Конституционного Суда, из конституционно-правового смысла норм Концепции следует, что вводимые Законом на основе части первой статьи 23 Конституции возможные ограничения общественного обсуждения проектов экологически значимых решений согласуются с подходом, установленным подпунктом «с» пункта 1 статьи 6 Орхусской конвенции, предоставляющим право каждой Стороне данной Конвенции не проводить такие обсуждения по вопросам планируемой деятельности, служащей целям национальной обороны, при условии, что такое право установлено национальным законодательством и его реализация окажет отрицательное воздействие на  указанные цели.

Конституционный Суд считает также необходимым отметить следующее.

Конституция – Основной Закон Республики Беларусь имеет высшую юридическую силу, выступает основой государственного суверенитета, важнейшим ценностно- правовым ориентиром при решении вопросов, связанных с интеграцией Беларуси в международное сообщество. Суверенная белорусская государственность, национальная правовая система основываются на верховенстве Конституции, ее норм. Согласно Конституции государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (часть  вторая статьи 7); законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией (часть первая статьи 137).

Место международных договоров в национальной правовой системе определяется с учетом части третьей статьи 8 Конституции, не допускающей их заключение в случае противоречия Основному Закону. В соответствии с частью второй статьи 33 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. Аналогичное положение содержится в части второй статьи 20 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Таким образом, Конституционный Суд полагает, что международные договоры, являясь частью действующего законодательства, должны соответствовать положениям Конституции, имеющим перед ними безусловный приоритет. При этом нормы международных договоров подлежат реализации в рамках правовой системы в условиях признания высшей юридической силы Конституции. Исходя из верховенства Конституции над международными договорами, законодатель в процессе имплементации норм международных договоров соотносит международные обязательства с положениями Конституции и в случае снижения уровня защиты интересов национальной безопасности вводит соответствующие ограничения, действуя в пределах, установленных Конституцией.

3.Конституционное право на получение полной, достоверной, своевременной информации о состоянии окружающей среды имеет важное значение для обеспечения реализации   права   каждого   на   благоприятную   окружающую   среду,   особенно   при планировании видов деятельности, которые могут оказывать значительное воздействие на окружающую среду. В связи с этим статьей 152 Закона «Об охране окружающей среды» предусматривается, что принятое государственным органом экологически значимое решение обнародуется путем его размещения в средствах массовой информации, на официальном сайте этого органа в глобальной компьютерной сети Интернет (при наличии такого сайта) и (или) иными общедоступными способами в соответствии с законодательством Республики Беларусь об информации, информатизации и защите информации, за исключением нормативных правовых актов Республики  Беларусь, которые подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь (часть шестая); в аналогичном порядке подлежит обнародованию также информация о результатах его общественного обсуждения (часть четвертая). Указанные положения отвечают требованиям Орхусской конвенции, в соответствии с которыми каждая Сторона обеспечивает, чтобы после принятия решения государственным органом общественность была незамедлительно информирована об этом решении в соответствии с надлежащими процедурами; каждая Сторона предоставляет общественности текст решения вместе с указанием причин и соображений, положенных в основу этого решения (пункт 9 статьи 6).

Такое законодательное регулирование направлено, по мнению Конституционного Суда, на создание гарантий, обеспечивающих общественности открытость информации о принятии государственными органами экологически значимых решений, что свидетельствует о возрастании ее важности в гражданском обществе и демократическом правовом государстве, о создании реальных условий для реализации каждым конституционного права на благоприятную окружающую среду.

4.В правовом государстве одним из неотъемлемых элементов верховенства права является принцип правовой определенности, который имеет универсальный характер и особую значимость для правотворческой и правоприменительной деятельности. Данный принцип предполагает ясность, точность, непротиворечивость, логическую согласованность правовых норм, его соблюдение упреждает неоднозначное понимание, а следовательно, и неправомерное применение юридических норм, которое может повлечь нарушение прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.

Конституционный Суд в решении от 4 декабря 2012 г. отметил несоответствие принципу правовой определенности статьи 5 Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам осуществления административных процедур в области природопользования»  и положений Закона Республики  Беларусь  «Об  охране  атмосферного  воздуха» (подпункт 1.71 пункта 1 статьи 7, абзац первый пункта 6 статьи 19) в части сроков действия разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и конкретизации государственных органов, наделенных правом выдачи комплексных природоохранных разрешений. В целях устранения правовой неопределенности и учета правовой позиции Конституционного Суда законодатель правомерно исключает статью 5 Закона Республики Беларусь от 12 декабря 2012 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам осуществления административных процедур в области природопользования», установившую сроки действия разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и разрешений на хранение и захоронение отходов производства, а также вносит соответствующее изменение в Закон «Об охране атмосферного воздуха» (статьи 2 и 3 Закона).

Анализ содержания других положений Закона, конкретизирующих полномочия Совета Министров Республики Беларусь, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, предусматривающих определение новых понятий и редакционные уточнения в целях согласования с терминологией Орхусской конвенции, гармонизации с актами, составляющими право Евразийского экономического союза, обеспечения ясности и непротиворечивости норм законодательных актов, свидетельствует об их направленности на дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего отношения в сфере рационального (устойчивого) использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, доступа общественности к экологической информации, к участию в принятии экологически значимых решений.