Решение КС РБ Р-1009 18.12.2015 О соответствии Конституции Республики Беларусь Лесного кодекса Республики Беларусь

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

18 декабря 2015 г. № Р-1009/2015

О соответствии Конституции Республики Беларусь Лесного кодекса Республики Беларусь

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда  Миклашевича  П.П.,  судей  Бойко  Т.С., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Лесного кодекса Республики Беларусь.

Заслушав судью-докладчика Карпович Н.А., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Лесного кодекса Республики Беларусь и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Лесной кодекс Республики Беларусь (далее – Лесной кодекс) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 3 декабря 2015 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 9 декабря 2015 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Положениями Лесного кодекса устанавливаются правовые основы использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, которые направлены на рациональное (устойчивое) использование лесных ресурсов, сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций лесов.

При проверке конституционности Лесного кодекса Конституционный Суд исходит из следующего.

Конституцией установлено, что Республика Беларусь – демократическое социальное правовое государство; человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства; государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (часть первая статьи 1, статья 2). В соответствии с Конституцией государство обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях; недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства (части пятая и шестая статьи 13).

В Резолюции 1803 (XVII) Генеральной Ассамблеи ООН о неотъемлемом суверенитете над естественными ресурсами от 14 декабря 1962 года заявлено о том, что право народов и наций на неотъемлемый суверенитет над их естественными богатствами и ресурсами должно осуществляться в интересах их национального развития и благосостояния населения соответствующих государств (пункт 1). Хартия экономических прав и обязанностей государств, принятая резолюцией 3281 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1974 года, содержит положения о том, что каждое государство имеет и должно свободно осуществлять полный постоянный суверенитет над всеми своими богатствами, природными ресурсами и экономической деятельностью, включая право на владение, использование и эксплуатацию (пункт 1 статьи 2).

Из приведенных положений Конституции и международно-правовых актов следует, что правовое регулирование отношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов должно отвечать обязанности Республики Беларусь как социального правового государства установить такие порядок и условия реализации указанных отношений,

которые соответствовали бы целям гармоничного сосуществования экологических, социальных и экономических интересов общества.

1.В статье 1 Лесного кодекса понятие «лес» определяется как совокупность древесно-кустарниковой растительности, живого напочвенного покрова, диких животных и микроорганизмов, образующая природный комплекс (пункт 14).

По мнению Конституционного Суда, подход законодателя к определению данного понятия учитывает органические взаимосвязи природных объектов, в том числе естественных экологических систем, составляющих лес как природный комплекс, и их влияние на выполнение лесом средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно- гигиенических, рекреационных и иных функций, а в конечном итоге – на качество окружающей среды, а также многообразные полезные свойства леса как источника экономических ресурсов хозяйственной и иной деятельности. Такое законодательное регулирование отвечает целям гарантирования государством охраны леса как природного комплекса, защиты и воспроизводства лесных ресурсов, их использования в интересах всего общества и каждого гражданина в отдельности, а также конституционному принципу верховенства права, устанавливаемому в Республике Беларусь (часть первая статьи 7 Конституции), и основанному на нем принципу правовой определенности.

2.Норма Конституции, согласно которой леса составляют исключительную собственность государства, находит развитие в Лесном кодексе. Данным Кодексом определяется, что Республика Беларусь осуществляет владение, пользование и распоряжение лесами через уполномоченные на то государственные органы (организации) в пределах их компетенции (пункты 1 и 2 статьи 5).

Порядок участия государства в лице государственных органов и их должностных лиц в правоотношениях в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов предусматривается, в частности, положениями Лесного кодекса о государственном управлении в указанной области. Так, закрепляются полномочия Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, республиканского органа государственного управления по лесному хозяйству, местных исполнительных и распорядительных органов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (статьи 10–13); определяются задачи государственной лесной охраны Республики Беларусь, должностные лица, на которых возлагаются функции государственной лесной охраны Республики Беларусь, полномочия этих должностных лиц (статьи 98–100).

Указанное правовое регулирование Конституционный Суд рассматривает как согласующееся с частью второй статьи 7 Конституции, устанавливающей, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, а также статьями 84 и 107 Конституции, закрепляющими полномочия Президента Республики Беларусь и Совета Министров соответственно.

Определение Лесным кодексом органов, осуществляющих контроль в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в пределах их полномочий (статья 106), базируется на конституционной норме об осуществлении государством контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (часть вторая статьи 46 Конституции).

3.Пунктом 3 статьи 5 Лесного кодекса закрепляется, что лесная продукция, заготовленная, собранная, изъятая в порядке, установленном законодательством об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, является собственностью лиц, ее заготовивших, собравших, изъявших, если иное не установлено Конституцией, данным Кодексом и иными законодательными актами либо документами, на основании которых возникает право лесопользования.

Данное правовое регулирование согласуется с конституционными положениями о гарантировании государством равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности, в том числе государственной и частной (части первая и вторая статьи 13 Конституции), а также гарантировании каждому права собственности и содействии ее приобретению (часть первая статьи 44 Конституции).

4.Лесным кодексом устанавливаются нормы о делении лесов на категории в соответствии с их экологическим, экономическим и социальным значением, их местом нахождения и выполняемыми ими функциями; об отнесении лесов к категориям и переводе лесов из одной категории в другую; о порядке отнесения лесов к категориям и (или) перевода лесов из одной категории в другую; о режиме лесопользования в зависимости от категории лесов (статьи 16–19).

Конституционный Суд считает, что из положений Конституции, согласно которым государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (часть пятая статьи 13), во взаимосвязи с положениями о законодательных полномочиях палат Парламента (пункт 2 части первой статьи 97 и пункт 1 части первой статьи 98 Конституции) следует, что деление лесов на категории, условия и порядок отнесения лесов к категориям и перевода лесов из одной категории в другую, режим лесопользования в зависимости от категории лесов, в том числе при осуществлении экономической деятельности, вправе определить законодатель. При этом в силу имеющейся у него дискреции законодатель вправе учесть как долгосрочный характер преобразования, воспроизводства и накопления лесных ресурсов, необходимость их рационального использования, охраны и защиты леса как составной части среды обитания человека, так и иные обстоятельства социального и экономического характера.

5.В соответствии со статьей 8 Лесного кодекса к основным принципам использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов относятся принципы рационального (устойчивого) использования лесных ресурсов; сохранения и усиления средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, рекреационных и иных функций лесов; сохранения биологического разнообразия, естественных экологических систем, типичных и редких природных ландшафтов и биотопов; приоритета воспроизводства лесов над лесопользованием; свободного доступа граждан на территорию лесного фонда для осуществления права общего природопользования, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом и иными законодательными актами.

Конституционный Суд отмечает, что при закреплении в Лесном кодексе указанных принципов законодатель исходит из характеристики леса как устойчивой эколого- экономической системы, а также необходимости создания научно обоснованного механизма комплексного использования лесных ресурсов, учитывая их экологическое, социальное и экономическое значение. Данный подход согласуется с Принципами лесоводства, принятыми Конференцией ООН по окружающей среде и развитию 14 июня 1992 года, и с нормами Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества, а также о том, что осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (часть шестая статьи 44).

При этом принцип свободного доступа граждан на территорию лесного фонда для осуществления права общего природопользования, за исключением случаев, предусмотренных Лесным кодексом и иными законодательными актами, предполагающий удовлетворение соответствующих экологических, рекреационных, оздоровительных, эстетических, пищевых и иных потребностей граждан, направлен на реализацию положений Конституции о праве каждого на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46).

6.Согласно Конституции обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства; государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства; государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (части первая и третья статьи 21, часть первая статьи 59).

Лесной кодекс устанавливает порядок участия граждан, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов территориального общественного самоуправления в решении вопросов, связанных с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов (статья 14).

6.1.В частности, предусматривается, что граждане имеют право участвовать в решении указанных вопросов через местные референдумы, собрания и иные формы прямого участия в государственных и общественных делах в соответствии с законодательством (пункт 1 статьи 14).

Указанная норма Лесного кодекса согласуется с положениями Конституции о том, что граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими определенными законом способами (части первая и вторая статьи 37). Конституционный Суд принимает также во внимание, что данная норма Лесного кодекса находится во взаимосвязи с положениями Закона «Об охране окружающей среды» (статьи 12–151) и иных законодательных актов, определяющих права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды, а также меры по обеспечению этих прав.

6.2.Закрепляемые пунктом 3 статьи 14 Лесного кодекса положения о предоставлении государственными органами (организациями) гражданам, общественным объединениям, иным некоммерческим организациям, органам территориального общественного самоуправления в соответствии с законодательством об охране окружающей среды экологической информации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов отвечают международным обязательствам Республики Беларусь как государства – участника Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, от 25 июня 1998 года (вступила в силу для Республики Беларусь 30 октября 2001 г.), а также согласуется с нормой Конституции, согласно которой гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды (часть первая статьи 34).

6.3.Пунктом 4 статьи 14 Лесного кодекса устанавливается, что граждане, общественные объединения, иные некоммерческие организации, органы территориального общественного самоуправления оказывают содействие государственным органам, юридическим лицам, ведущим лесное хозяйство, в проведении лесохозяйственных и иных мероприятий в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, создании гнездовий для птиц, участвуют в проведении работ по приведению лесов в надлежащее санитарное состояние, а также в предупреждении, обнаружении и тушении лесных пожаров.

Данные положения Лесного кодекса направлены на развитие и реализацию конституционной нормы об охране природной среды как долге каждого (статья 55 Конституции). В решении Конституционного Суда от 21 апреля 2014 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Водного кодекса Республики Беларусь» отмечено, что долг является в первую очередь морально-нравственной (этической) категорией; в экологических отношениях долг, занимая доминирующее положение в качестве этического требования (императива), побуждает человека к осуществлению экологических прав, направленных на охрану природы, в свою очередь, обеспечивающих, гарантирующих реализацию права каждого на  благоприятную  окружающую  среду;  закрепление  законодателем  экологических  прав предполагает соответствующие действия граждан по их реализации, что придает этическому требованию свойство правового общеобязательного веления.

7.Лесным кодексом определяются субъекты, имеющие право ведения лесного хозяйства с предоставлением участков лесного фонда для этих целей, а также субъекты, принимающие решения о предоставлении участков лесного фонда для ведения лесного хозяйства, права и обязанности юридических лиц, ведущих лесное хозяйство (статьи 20– 22), регулируются отношения по воспроизводству, охране и защите лесов (статьи 23–34), закрепляются положения об особенностях ведения лесного хозяйства на отдельных участках лесного фонда (статьи 59–63).

Данным Кодексом конкретизируются также виды лесопользования, документы, на основании которых возникает право лесопользования, основания, сроки их оформления и выдачи, порядок предоставления участков лесного фонда для лесопользования с учетом целей лесопользования, порядок предоставления участков лесного фонда в аренду, случаи проведения и предмет лесных аукционов (статьи 37–50). При этом предусматриваются права и обязанности лесопользователей (статьи 56 и 57), устанавливаются условия и порядок отпуска древесины на корню и проведения рубок леса, запреты и ограничения рубок леса, а также отдельные виды лесопользования (статьи 64–95).

По мнению Конституционного Суда, указанные положения Лесного кодекса направлены на непрерывное и неистощительное использование лесных ресурсов лесопользователями, многоцелевое пользование лесом, сохранение биологического разнообразия и выполнение иных экологически значимых функций лесов, что развивает конституционную норму об исключительной собственности государства на леса, обусловливающую установление государством правовых основ использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также конституционную норму об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества.

8.Лесным кодексом закрепляются нормы об ограничении (приостановлении), прекращении, переходе права лесопользования; ограничении (приостановлении), прекращении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на леса (статьи 52–55).

Так, устанавливается, что право лесопользования может быть ограничено (приостановлено) в интересах национальной безопасности, охраны окружающей среды, историко-культурного наследия, прав и законных интересов граждан (пункт 1 статьи 52 Лесного кодекса). Пунктом 2 статьи 52 Лесного кодекса предусматриваются случаи, когда право лесопользования ограничивается (приостанавливается) государственными органами (организациями), осуществляющими контроль в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, в пределах их полномочий.

Конституционный Суд отмечает, что законодатель, реализуя свои дискреционные полномочия, может устанавливать определенные ограничения прав и свобод человека и гражданина. При этом он должен действовать в рамках, определяемых принципами и нормами Конституции, в том числе соблюдая принцип верховенства права и основанный на нем принцип правовой определенности.

Таким образом, положения Лесного кодекса закрепляют систему юридических норм и осуществляемых на их основе мероприятий, направленных на обеспечение рационального использования и сохранения лесов, баланса экономической, социальной и экологической составляющей деятельности в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, реализации конституционных норм о праве каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права, об осуществлении государством контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды.

Лесной кодекс принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в пределах полномочий, предоставленных пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции,  одобрен             Советом                Республики         Национального              собрания           Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.