Решение КС РБ Р-1010 18.12.2015 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам совершенствования архитектурной, градостроительной и строительной деятельности"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

18 декабря 2015 г. № Р-1010/2015

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам совершенствования архитектурной, градостроительной и строительной деятельности»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича  П.П.,  судей  Бойко  Т.С., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой  Л.Г.,  Подгруши  В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П. на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве» рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам совершенствования архитектурной, градостроительной и строительной деятельности».

Заслушав судью-докладчика Карпович Н.А., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам совершенствования архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», Закона Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной   деятельности   в   Республике   Беларусь»,   Закона   Республики   Беларусь «О пожарной   безопасности»   и   иных   законодательных   актов   Республики   Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам совершенствования архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 3 декабря 2015 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 9 декабря 2015 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Положениями Закона предусматривается внесение изменений в Закон Республики Беларусь «О пожарной безопасности» и Закон Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» (далее – Закон об архитектурной и строительной деятельности) в целях совершенствования правового регулирования отношений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности и согласования норм Закона об архитектурной и строительной деятельности с Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2014 г. № 26 «О мерах по совершенствованию строительной деятельности» и иными законодательными актами Республики Беларусь.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

Конституцией закреплены положения, согласно которым Республика Беларусь – социальное правовое государство (часть первая статьи 1); человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства; государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (статья 2 Конституции).

Положения Закона направлены на реализацию указанных конституционных принципов и норм.

1.Законом вносятся изменения и дополнения в Закон «О пожарной безопасности» и Закон об архитектурной и строительной деятельности, уточняющие компетенцию Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов, территориальных подразделений архитектуры и градостроительства, а также органов государственного пожарного надзора Республики Беларусь в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (статья 1, пункты 7–11 статьи 2).

Из анализа содержания данных норм Закона следует, что предусматриваемое правовое регулирование согласуется с положениями Конституции о том, что в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7); об осуществлении Президентом Республики Беларусь полномочий, возложенных на него Конституцией и законами, осуществлении Правительством полномочий, возложенных на него Конституцией, законами и актами Президента Республики Беларусь (пункт 30 статьи 84, абзац десятый статьи 107); о решении местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах компетенции вопросов местного значения (статья 120).

Из указанных конституционных положений вытекает, что при регулировании отношений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности законодатель вправе с учетом положений Конституции, закрепляющих компетенцию государственных органов, определять их государственно-властные полномочия, на основе которых они призваны действовать в соответствии со своим предметом ведения в указанной области.

Учитывая, что в процессе архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, направленной на упорядочение и преобразование пространства обитания людей, производственной, социальной, транспортной, инженерно-технической инфраструктуры, непосредственно создаются благоприятные и безопасные условия для нормальной повседневной жизнедеятельности, формирования полноценной, эстетически благоприятной для человека среды обитания, Конституционный Суд отмечает, что нормы Закона, уточняющие компетенцию государственных органов и их структурных подразделений, в том числе исключающие дублирование надзорных функций государственных органов, согласуются также с положением части первой статьи 59 Конституции об обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

2.Закон предусматривает совершенствование порядка осуществления архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

В частности, Закон содержит положения о создании, ведении и формировании республиканского банка данных объектов-аналогов на строительство объектов и республиканского фонда проектной документации (абзацы двадцать четвертый и двадцать пятый пункта 1, пункт 16 статьи 2 Закона), о необходимости разработки предпроектной (предынвестиционной) документации, включая обоснование инвестиций и задание на проектирование, до разработки проектной документации на возведение, реконструкцию и реставрацию объектов, относимых в соответствии с классификацией, установленной Государственным комитетом по стандартизации Республики Беларусь, к первому– четвертому классам сложности (за исключениями, указанными в Законе), в частности, с приведением в указанной документации расчетов по определению эффективности осуществления инвестиций, социальных, экологических и других последствий возведения, реконструкции, реставрации и эксплуатации объектов (абзац пятый пункта 27 статьи 2 Закона). Кроме того, предусматривается, что по заданию заказчика, застройщика в проектной документации, прошедшей государственные экспертизы и утвержденной в установленном порядке, разработчиком проектной документации могут выделяться пусковые комплексы; в этом случае государственные экспертизы проектной документации на каждый пусковой комплекс не проводятся (часть седьмая пункта  7 статьи 51 Закона об архитектурной и строительной деятельности в редакции, изложенной Законом).

Указанные положения Закона призваны способствовать повышению эффективности архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, социальной полезности и безопасности ее результатов, что отвечает предусмотренной статьей 13 Конституции обязанности государства по осуществлению регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечению направления и координации государственной и частной экономической деятельности в социальных целях.

3.Ряд норм Закона направлен на повышение качества работ в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, выполняемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Так, в соответствии с Законом (пункт 28 статьи 2) Закон об архитектурной и строительной деятельности дополняется статьей 531, согласно которой отдельные виды архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (их составляющие) по перечню, определяемому Советом Министров, а также выполнение работ  по обследованию зданий и сооружений осуществляются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при наличии аттестата соответствия. Законом также закрепляются нормы о том, что предпроектная (предынвестиционная) документация и проектная документация разрабатываются заказчиком, застройщиком, проектной организацией, индивидуальным предпринимателем, имеющими аттестат соответствия (абзацы шестой и двадцать первый пункта 27 статьи 2); предусматривается основание для внесения в установленном порядке предложения о прекращении действия аттестата соответствия в отношении обладателя указанного аттестата, допустившего нарушение требований технических нормативных правовых актов в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (абзац двенадцатый пункта 19 статьи 2).

В решении Конституционного Суда от 9 июля 2012 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» отмечено, что в силу положений статьи 13 Конституции о гарантиях всем равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности, а также равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной экономической деятельности  во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции законодатель вправе определять порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов предпринимательской деятельности дополнительные условия к занимающимся ею лицам.

Свобода экономической деятельности в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности неразрывно связана с обязанностями субъектов этой деятельности осуществить выпуск продукции, производство работ, оказание услуг по объектам определенного уровня сложности качественно и в срок. Законодательное закрепление положения о подтверждении этих возможностей аттестатом соответствия отвечает целям обеспечения безопасности продукции, работ и услуг в рассматриваемой области для жизни, здоровья граждан и окружающей среды, соответствия продукции, работ, услуг и процессов их выполнения требованиям технических  нормативных правовых актов, проектной документации, а также защиты прав потребителей.

Изложенное свидетельствует, что нормы Закона об осуществлении отдельных видов архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (их составляющих) при наличии аттестата соответствия, а также об основаниях для внесения предложений о прекращении действия такого аттестата согласуются с положениями Конституции об осуществлении  государством  регулирования  экономической  деятельности  в  интересах человека и общества, направлены на реализацию конституционных положений о гарантировании гражданам права на охрану здоровья, подлежащего обеспечению в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды; о праве каждого на благоприятную окружающую среду; об обязанности каждого уважать достоинство, права, свободы, законные интересы других лиц (часть пятая статьи 13, части первая и третья статьи 45, часть первая статьи 46, статья 53 Конституции).

4.Согласно части первой статьи 41 Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, то есть право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей.

В то же время в пункте 2 статьи 531, которой дополняется Закон об архитектурной и строительной деятельности, предусматривается, что в целях оценки профессиональной компетентности руководителей, специалистов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, выполнение работ по обследованию зданий и сооружений, проводится обязательная аттестация данных лиц; привлечение их для осуществления указанной деятельности и выполнения названных работ без наличия квалификационного аттестата, когда его наличие является обязательным, не допускается (пункт 28 статьи 2 Закона). При этом частью второй излагаемого Законом в новой редакции пункта 3 статьи 32 Закона об архитектурной и строительной деятельности предусматривается основание для внесения в установленном порядке предложения о прекращении действия квалификационного аттестата в отношении его обладателя, допустившего нарушение требований технических нормативных правовых актов  в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (абзац одиннадцатый пункта 19 статьи 2 Закона).

Конституционный Суд отмечает, что конституционные гарантии права на труд неразрывно связаны с наличием у физического лица профессионально-квалификационных и личностных качеств, необходимых для выполнения определенной трудовой функции. Закрепленный в статье 22 Конституции принцип равенства, гарантирующий защиту от всех форм дискриминации, не препятствует законодателю при осуществлении специального правового регулирования труда устанавливать различия, исключения, предпочтения в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если они объективно оправданны, обоснованны и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, исключения или предпочтения, связанные с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции Международной организации труда № 111 относительно дискриминации в области труда и занятий (1958 года) не считаются дискриминацией.

В своих решениях Конституционный Суд неоднократно обращал внимание на то, что закрепляемые в законодательных актах квалификационные требования к работникам не являются ограничением права на труд, при этом вторжение законодателя в свободу выбора рода занятий и профессии должно быть минимальным и оправданным только в объеме необходимого обеспечения должной профессиональной подготовки работника.

Конституционный Суд отмечает, что в Законе обоснованно и правомерно предусматривается проведение обязательной аттестации руководителей, специалистов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, выполнение работ по обследованию зданий и сооружений, поскольку от профессионального уровня указанных лиц непосредственно зависит качество работ (услуг) в указанной области деятельности.

Таким образом, рассматриваемые положения Закона согласуются с положениями Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества, а также о гарантировании гражданам Республики Беларусь права на труд.

5.Законодатель излагает в новой редакции статью 57 Закона об архитектурной и строительной деятельности, определяя в пункте 2 этой статьи лиц, которые не могут выступать участниками  процедур  закупок  товаров  (работ,  услуг)  при  строительстве. В соответствии с пунктом 30 статьи 2 Закона к таким лицам относятся организатор проводимой процедуры; учредитель, участник, собственник имущества организатора процедур указанных закупок; юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), находящееся (находящийся) в процессе ликвидации (в стадии прекращения деятельности), в том числе признанное (признанный) в установленном порядке экономически несостоятельным (банкротом), за исключением юридического лица, находящегося в процедуре санации; лицо, включенное в реестр коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей с повышенным риском совершения правонарушений в экономической сфере, и другие лица, перечисленные в названной норме.

Данное правовое регулирование ограничивает права указанных лиц в рамках осуществления не запрещенной законом деятельности по своему усмотрению выбирать способы и порядок приобретения или отчуждения товаров (работ, услуг). Вместе с тем анализ норм Закона свидетельствует, что данное ограничение устанавливается законодателем с учетом имеющейся у таких лиц возможности оказывать влияние на результаты процедуры закупки, а также специфики правового статуса этих лиц, предусматриваемой иными законодательными актами Республики Беларусь.

Таким образом, положения пункта 30 статьи 2 Закона направлены на обеспечение равноправного участия субъектов экономической деятельности в процедурах закупки товаров (работ, услуг) при строительстве, а также предупреждение правонарушений; предусматриваемое этими положениями ограничение является социально оправданным, адекватным и соразмерным конституционно значимым интересам и основывается на положении Конституции о допустимости ограничения прав и свобод личности только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23).

6.В соответствии с Законом из числа субъектов, которые при осуществлении строительной деятельности могут выступать в качестве инженера, подрядчика в строительной деятельности или разработчика проектной документации, исключаются физические лица. При этом предусматривается, что в качестве инженера (инженерной организации), подрядчика в строительной деятельности или разработчика проектной документации могут выступать юридические лица или индивидуальные предприниматели (абзацы седьмой и четырнадцатый пункта 1 статьи 2 Закона).

По мнению Конституционного Суда, такой подход законодателя обусловлен целями выполнения работ (оказания услуг) надлежащего качества, позволяющих обеспечить безопасные условия для жизни, здоровья граждан, их имущества и окружающей среды при строительстве зданий (сооружений), а также их последующей эксплуатации, что согласуется с положениями Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), защите государством жизни человека от любых противоправных посягательств (часть вторая статьи 24), обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59). Указанные положения Закона отвечают конституционной норме о гарантировании государством всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, поскольку физическое лицо имеет возможность осуществлять архитектурную, градостроительную и строительную деятельность после регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или создания юридического лица.

7.Законом вносится ряд изменений и дополнений в Закон об архитектурной и строительной   деятельности,   направленных   на   согласование   его   норм   с   нормами Жилищного кодекса Республики Беларусь, законов Республики Беларусь «О техническом нормировании     и     стандартизации»,     «Об     инвестициях»,     «Об     охране     труда», «О государственном регулировании торговли и общественного питания в Республике Беларусь», Указа Президента Республики Беларусь от 14 января 2014 г. № 26 и иных законодательных актов Республики Беларусь, а также устранение в нормах Закона об архитектурной и строительной деятельности правовой неопределенности (пункты 1, 2, 5, 6, 9, 13, 15, 26 и другие пункты статьи 2 Закона).