Решение КС РБ Р-1012 24.12.2015 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О государственно-частном партнерстве"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

24 декабря 2015 г. № Р-1012/2015

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П. на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве» рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного     контроля     конституционность     Закона     Республики     Беларусь «О государственно-частном партнерстве».

Заслушав судью-докладчика Козыреву Л.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О государственно-частном  партнерстве»  и  иных  законодательных  актов  Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 10 декабря 2015 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 18 декабря 2015 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Закон направлен на привлечение инвестиций в экономику Республики Беларусь, определяет правовые условия государственно-частного партнерства, регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе заключения, исполнения и расторжения соглашений о государственно-частном партнерстве. В статье 1 Закона государственно-частное партнерство определяется как юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество государственного и частного партнеров в целях объединения ресурсов и распределения рисков, отвечающее целям, задачам и принципам, определенным данным Законом, осуществляемое в форме соглашения о государственно-частном партнерстве.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1.Республика Беларусь является правовым государством; обладает верховенством и полнотой власти на своей территории; самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику; защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (статья 1 Конституции).

Согласно Конституции государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности; гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая, четвертая, пятая статьи 13).

Из приведенных конституционных положений во взаимосвязи с требованием части первой статьи 59 Конституции следует обязанность государства предпринимать все доступные ему меры по защите своей независимости и территориальной целостности, конституционного строя, по обеспечению законности и правопорядка, по регулированию экономической деятельности в интересах человека и общества.

2.Законом (пункт 1 статьи 2) предусматривается, что целями государственно- частного партнерства являются концентрация материальных, финансовых, интеллектуальных, научно-технических и иных ресурсов, обеспечение баланса интересов и рисков, привлечение средств из внебюджетных источников для реализации проектов, планов и программ по развитию объектов инфраструктуры. В качестве основных задач государственно-частного партнерства, в частности, определяются: создание условий для обеспечения устойчивого социально-экономического развития и национальной безопасности Республики Беларусь; повышение уровня жизни населения; развитие инновационной деятельности, наукоемких производств; развитие объектов инфраструктуры; эффективное использование бюджетных средств; обеспечение роста занятости населения (пункт 2 статьи 2 Закона).

Статьей 3 Закона предусматривается, что государственно-частное партнерство основывается на принципах: верховенства права; социальной направленности регулирования экономической деятельности; приоритета общественных интересов; гласности; добросовестной конкуренции; эффективности проектов государственно- частного партнерства; обеспечения баланса интересов и рисков между государственным и частным партнерами; равноправия государственного и частного партнеров; свободы договора; охраны окружающей среды.

Конституционный Суд отмечает, что закрепление данных принципов в Законе отвечает положениям Конституции, согласно которым в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права (часть первая статьи 7); государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13); все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (статья 22).

3.При определении в Законе правовых и организационных основ государственного регулирования в сфере государственно-частного партнерства законодатель исходит из положений части пятой статьи 13 Конституции, а также закрепленной в части первой статьи 59 Конституции обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

На основании приведенных норм, а также пункта 30 статьи 84 и абзаца десятого статьи 107 Конституции Законом определяется компетенция в сфере государственно- частного партнерства Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь, Министерства финансов Республики Беларусь, Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь, государственных органов и иных государственных организаций, подчиненных Президенту Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь; местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов; уполномоченных государственных органов или организаций (статьи 7–14).

Закрепление в Законе компетенции государственных органов в сфере государственно-частного партнерства обеспечивает нормативную основу их деятельности, что согласуется с частью второй статьи 7 Конституции, предусматривающей, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

4.В Законе устанавливается порядок выбора частного партнера для заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, включающий в том числе проведение конкурса на право заключения  соглашения  о  государственно-частном  партнерстве (пункт 1 статьи 17). Пунктом 3 этой же статьи Закона предусматривается, что выбор частного партнера без проведения конкурса может осуществляться в случаях: возникновения у государственного партнера необходимости в осуществлении в отношении объекта инфраструктуры проектирования, возведения и (или) реконструкции, реставрации,  ремонта,  модернизации,  а  также  технического  обслуживания  и  (или) эксплуатации в связи с наступлением обстоятельств непреодолимой силы или иных чрезвычайных обстоятельств, обуславливающих невозможность проведения конкурса; связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности Республики Беларусь.

При оценке приведенных положений Закона Конституционный Суд исходит из того, что Конституцией гарантируются всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть четвертая статьи 13); осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (часть шестая статьи 44).

С учетом того, что конституционное право на занятие предпринимательской деятельностью реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и что при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (статья 22, часть шестая статьи 44 Конституции), законодатель обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений. В этих целях законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих отношений сочетание частно-правовых и публично- правовых элементов, при котором достигается наиболее эффективное взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере.

Конституционный Суд считает, что закрепление в Законе положений о случаях и порядке выбора частного партнера без проведения конкурса направлено на согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества по созданию условий для обеспечения устойчивого социально-экономического развития и национальной безопасности Республики Беларусь.

5.Пунктами 2–4 статьи 20 Закона определяются требования, предъявляемые к участникам конкурса, которые направлены прежде всего на подтверждение платежеспособности претендентов, их добросовестности при ведении своей финансово- хозяйственной деятельности, в том числе по ранее заключенным соглашениям о государственно-частном партнерстве, концессионным или инвестиционным договорам с Республикой Беларусь. Так, участниками конкурса не могут быть юридические лица, иностранные организации, не являющиеся юридическими лицами, находящиеся в процессе ликвидации, реорганизации (за исключением юридического лица, к которому присоединяется другое юридическое лицо), а также в случаях наложения ареста на их имущество и приостановления финансово-хозяйственной деятельности.

Данные нормы о требованиях к участникам конкурса применяются во взаимосвязи с иными положениями Закона, предусматривающими, в частности, представление аудиторского заключения, подтверждающего наличие собственных денежных средств; копии свидетельства о государственной регистрации – для юридических лиц Республики Беларусь и индивидуальных предпринимателей; легализованной выписки из торгового регистра страны учреждения или иного эквивалентного доказательства юридического статуса организации в соответствии с законодательством страны ее учреждения (пункт 4 статьи 20).

В решениях Конституционного Суда неоднократно указывалось, что в силу положений статьи 13 во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции законодатель вправе определять порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов предпринимательской деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам.

Конституционный Суд отмечает, что предусматриваемое Законом правовое регулирование направлено в том числе на обеспечение интересов общества и государства в части привлечения платежеспособных и добросовестных частных партнеров, а также эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности.

6.Нормами Закона определяются условия заключения соглашения о государственно- частном партнерстве.

Так, пунктом 1 статьи 24 Закона устанавливается, что соглашение о государственно- частном партнерстве заключается между уполномоченными государственным  органом или организацией в сфере государственно-частного партнерства и участником, выигравшим конкурс, или единственным участником конкурса, предложение которого соответствует условиям конкурса, или участником, выбранным на основании пункта 3 статьи 17 данного Закона. Согласно пункту 2 указанной статьи предметом соглашения о государственно-частном партнерстве является осуществление в отношении объекта инфраструктуры проектирования, возведения и (или) реконструкции, реставрации, ремонта, модернизации, а также технического обслуживания и (или) эксплуатации.

К числу обязательных условий соглашения законодатель, в частности, относит: предмет соглашения о государственно-частном партнерстве; права и обязанности сторон; источники финансирования с разбивкой по годам; источники возмещения затрат и получения прибыли (доходов) частного партнера с разбивкой по годам; порядок расчетов между сторонами; основания и порядок изменения, расторжения соглашения о государственно-частном партнерстве.

Законом также предусматривается, что в соглашение о государственно-частном партнерстве не могут быть включены положения о передаче частному партнеру функций государственного управления и (или) контрольной (надзорной) деятельности, входящих в компетенцию государственных органов.

Положения Закона регулируют обязательства государственного и частного партнеров по соглашению о государственно-частном партнерстве (статьи  25,  26); правовой режим объектов инфраструктуры и иного имущества, передаваемых частному партнеру для исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве (статья 27); источники финансирования соглашения о государственно-частном партнерстве, возмещения затрат и получения прибыли (доходов) частного партнера (статья 28); гарантии прав государственного партнера (статья 35).

Данные положения Закона, устанавливаемые с целью обеспечения прав и законных интересов частных инвесторов, которые вправе оценить все недостатки и преимущества предлагаемых условий соглашения о государственно-частном партнерстве и по своему усмотрению принять решение о его заключении, основаны на конституционных нормах о свободном использовании способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и об осуществлении прав владения, пользования и распоряжения имуществом.

7.В Законе закрепляются нормы о гарантиях прав частных партнеров. Так, частным партнерам предоставляются гарантии прав, предусмотренные законодательством Республики Беларусь для инвесторов; вводится запрет на вмешательство в деятельность частного партнера, за исключением случаев, предусмотренных соглашением о государственно-частном партнерстве и (или) когда такое вмешательство осуществляется на основании законодательных актов Республики Беларусь в интересах национальной безопасности (в том числе охраны окружающей среды, историко-культурных ценностей), общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц; частному партнеру гарантируется защита имущественных и иных прав, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с законодательством Республики Беларусь и соглашением о государственно-частном партнерстве (пункты 1–3 статьи 36).

Пунктом 4 статьи 36 Закона предусматривается, что после уплаты установленных законодательством Республики Беларусь налогов, сборов (пошлин) и иных обязательных платежей в республиканский и (или) местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды иностранному частному партнеру (иностранное и международное юридическое лицо, иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом) гарантируется беспрепятственный перевод за пределы Республики Беларусь прибыли (доходов) и иных правомерно полученных денежных средств, связанных с исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве на территории Республики Беларусь, а также платежей, производимых в пользу иностранного частного партнера и связанных с исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве, в том числе денежных средств:  полученных иностранным  частным  партнером  после  частичного  или  полного прекращения исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве на территории Республики Беларусь, включая денежные средства, полученные иностранным частным партнером в результате отчуждения инвестиций, а также образуемого в результате исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве имущества, иных объектов гражданских прав; причитающихся в счет выплаты заработной платы иностранным гражданам и лицам без гражданства, осуществляющим трудовую деятельность по трудовому договору; причитающихся иностранному частному партнеру согласно судебному постановлению, принятому в соответствии с законодательством Республики Беларусь и вступившему в законную силу.

Кроме того, Законом устанавливается, что в случае, если в течение срока действия соглашения о государственно-частном партнерстве законодательство  Республики Беларусь изменилось таким образом, что частный партнер в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении соглашения о государственно-частном партнерстве, стороны соглашения о государственно-частном партнерстве изменяют условия соглашения в части обеспечения прав частного партнера, если это предусмотрено данным соглашением (статья 33).

При оценке указанных положений Закона Конституционный Суд отмечает, что они направлены на развитие закрепленных в Конституции принципов равенства всех перед законом и права без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (статья 22); предоставления государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, гарантирования равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности (часть вторая статьи 13). Конституционный Суд считает, что нормы Закона о гарантиях частным партнерам, предусмотренных законодательством для инвесторов, запрете на вмешательство в деятельность частных партнеров, правах частных партнеров развивают правовое регулирование осуществления инвестиционной деятельности в форме государственно-частного партнерства на территории Республики Беларусь. Такое законодательное регулирование направлено на формирование стабильной и эффективной системы осуществления инвестиций на основе государственно-частного партнерства и в целях создания благоприятного инвестиционного климата в государстве, способствующего обеспечению устойчивого развития экономики страны в интересах общества и государства.

8.Конституционные положения о равенстве всех перед законом и праве без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (статья 22), гарантировании каждому защиты его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки (часть первая статьи 60 Конституции) нашли развитие в статье 39 Закона. Так, в данной статье определяется, что споры между государственным партнером и частным партнером, возникающие при исполнении соглашения о государственно-частном партнерстве, разрешаются в досудебном порядке путем проведения переговоров, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь.

В соответствии с частью второй пункта 2 статьи 39 Закона, если споры, не относящиеся к исключительной компетенции судов Республики Беларусь, возникшие между государственным партнером и иностранным частным партнером, не урегулированы в досудебном порядке путем проведения переговоров в течение трех месяцев со дня получения письменного предложения об их урегулировании в досудебном порядке, такие споры по выбору иностранного частного партнера могут разрешаться также в арбитражном суде, учреждаемом для разрешения каждого конкретного спора согласно Арбитражному регламенту Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), если стороны спора не согласятся на иное, и в Международном центре по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС) в случае, если этот иностранный частный партнер является гражданином или юридическим лицом государства – участника Конвенции об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств от 18 марта 1965 года. Конституционный Суд считает, что такое правовое регулирование направлено на расширение возможностей сторон соглашения о государственно-частном партнерстве в выборе средств урегулирования конфликтов с целью обеспечения защиты своих прав и законных интересов.