Решение КС РБ Р-1018 28.12.2015 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О промышленной безопасности"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

28 декабря 2015 г. № Р-1018/2015

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О промышленной безопасности»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей Вороновича Т.В., Данилюка С.Е.,   Изотко В.П.,   Карпович Н.А.,   Козыревой Л.Г.,   Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П. на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве» рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного     контроля     конституционность     Закона     Республики     Беларусь «О промышленной безопасности».

Заслушав судью-докладчика Изотко В.П., проанализировав положения Конституции Республики     Беларусь     (далее –     Конституция),     Закона     Республики     Беларусь «О промышленной безопасности» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О промышленной безопасности» (далее – Закон) принят   Палатой   представителей   Национального    собрания    Республики    Беларусь 10 декабря 2015 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 18 декабря 2015 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования норм законодательства в области промышленной безопасности с учетом практики применения Закона Республики Беларусь «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1.Конституция, провозглашая человека, его права, свободы и гарантии их реализации высшей ценностью и целью общества и государства, обязывает государство принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 2, часть первая статьи 59).

Согласно Конституции гражданам Республики Беларусь гарантируется право на здоровые и безопасные условия труда (часть первая статьи 41); право на охрану здоровья, обеспечиваемое в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды, совершенствованием охраны труда (части первая и третья статьи 45); право каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права (часть первая статьи 46).

При оценке Закона Конституционный Суд, основываясь на положениях части первой статьи 8 Конституции о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства, части третьей статьи 21 Конституции о гарантировании государством прав и свобод граждан Беларуси, предусмотренных международными обязательствами государства, принимает во внимание также международные обязательства Республики Беларусь в области промышленной безопасности.

Международные обязательства Республики Беларусь вытекают, в частности, из положений статьи 6 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьи 2 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека  от  26 мая  1995 года,  закрепляющих  право  на  жизнь  в  качестве  охраняемого законом неотъемлемого права каждого и возлагающих тем самым на государство обязанность по законодательному регулированию в целях обеспечения эффективной защиты от угрозы нарушения права на жизнь, в том числе по отношению к деятельности в области промышленной безопасности.

Конституционный Суд принимает во внимание также постановление Европейского Суда по правам человека от 30 ноября 2004 года «Енерйылдыз (Őneryildiz) против Турции», в котором отмечено, что необходимость принимать все соответствующие меры по защите жизни накладывает на государство обязанность введения законодательства и административной практики с целью обеспечения эффективной защиты от угрозы нарушения права на жизнь. Данное обязательство, бесспорно, применяется по отношению к опасным видам деятельности, в рамках которых, помимо прочего, необходимо обратить особое внимание на технические регламенты, регулирующие отдельные аспекты этой деятельности и учитывающие, в частности, уровень потенциальной опасности для жизни людей. Данные регламенты должны регулировать лицензирование, организацию, порядок осуществления, безопасность такого вида деятельности и надзор за ней, а также обязывать соответствующие органы принимать практические меры по обеспечению эффективной защиты граждан, жизнь которых может быть поставлена под угрозу в результате осуществления этой деятельности.

Конституционный Суд отмечает, что положения Закона, предусматривающие лицензирование деятельности и разрешительную систему в области промышленной безопасности (статьи 18 и 19), правила по обеспечению промышленной безопасности (статья 20), идентификацию и регистрацию  опасных  производственных  объектов (статьи 21 и 22), экспертизу и декларацию промышленной безопасности (статьи 27 и 28), и иные его положения направлены на совершенствование правовых механизмов защиты конституционных прав граждан и реализации соответствующих международных обязательств Республики Беларусь в указанной области.

2.Согласно Конституции Президент Республики Беларусь осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (статья 84); Совет Министров Республики Беларусь является центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть в Республике Беларусь (часть первая статьи 106), а также иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента (абзац десятый статьи 107).

Исходя из приведенных конституционных положений статьями 7–16 Закона определяются полномочия в области промышленной безопасности Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Министерства обороны Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Государственного пограничного комитета Республики Беларусь, Комитета государственной безопасности Республики Беларусь, Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь, иных республиканских органов государственного управления, государственных организаций, подчиненных Правительству, а также местных исполнительных и распорядительных органов.

В соответствии с Законом на Правительство в области промышленной безопасности возлагается установление порядка проведения идентификации опасных производственных объектов, их регистрации, ведения государственного реестра таких объектов. Одновременно разграничиваются полномочия Министерства по чрезвычайным ситуациям, Департамента по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям (далее – Госпромнадзор) и других министерств, комитетов. Так, предусматривается, что указанное Министерство осуществляет лицензирование деятельности в области промышленной безопасности; устанавливает порядок, сроки направления и сбора информации о возникновении аварии или инцидента, порядок технического расследования причин аварий и инцидентов, а также их учета. В свою очередь, Госпромнадзор осуществляет административные процедуры;  проводит  проверку  знаний  по  вопросам  промышленной  безопасности  у работников субъектов промышленной безопасности и других лиц. Другие министерства и комитеты осуществляют ведомственный контроль, обеспечивают локализацию и ликвидацию аварий и инцидентов, их последствий на опасных производственных объектах и (или) потенциально опасных объектах и предоставляют в Госпромнадзор информацию об угрозе возникновения или о возникновении аварий и инцидентов на данных объектах. Местные исполнительные и распорядительные органы осуществляют в установленном законодательством порядке сбор и предоставление указанной информации в Госпромнадзор, обеспечивают своевременное информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, глобальной компьютерной сети Интернет, об угрозе возникновения или о возникновении аварий и инцидентов; принимают участие в техническом расследовании причин аварий, произошедших на территории соответствующих административно-территориальных единиц.

По мнению Конституционного Суда, детальная регламентация нормами Закона компетенции уполномоченных государственных органов в области промышленной безопасности основана на части второй статьи 7 Конституции, согласно которой государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, имеет целью более полное и эффективное выполнение государством конституционной обязанности, закрепленной частью первой статьи 59 Конституции, и направлена на их согласованное взаимодействие и решение поставленных перед указанными государственными органами задач.

3.Положениями Закона (часть первая статьи 21) предусматриваются цели идентификации опасных производственных объектов, в том числе определение типа опасности таких объектов. К опасным производственным факторам законодателем относятся производственные факторы, воздействие которых на работника субъекта промышленной безопасности в определенных условиях приводит к травме, внезапному резкому ухудшению здоровья или смерти (часть вторая статьи 21 Закона). Частью первой статьи 22 Закона определяется, что опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов и допускаются к эксплуатации только после такой регистрации, за исключением случая, предусмотренного частью второй данной статьи. В случаях и порядке, установленных Советом Министров Республики Беларусь, проводится экспертиза промышленной безопасности опасных производственных объектов, потенциально опасных объектов и технических устройств, проектной документации и деклараций промышленной безопасности (абзац десятый статьи 8 и часть первая статьи 27 Закона).

Законом предусматривается, что для организации производственного контроля руководитель субъекта промышленной безопасности или его обособленного подразделения в установленном законодательством порядке обеспечивает наличие структурного подразделения, ответственного за осуществление производственного контроля, или вводит в штат должность инженера по промышленной безопасности, или возлагает обязанности по обеспечению промышленной безопасности на лицо, имеющее высшее техническое образование и подготовку, необходимую для осуществления соответствующих полномочий (часть четвертая статьи 29).

Конституционный Суд оценивает данное правовое регулирование как направленное на наиболее полное выявление опасных и потенциально опасных производственных объектов, их учет и надзор за деятельностью субъектов промышленной безопасности, анализ технического состояния таких объектов на предмет соответствия условий работы на них установленным требованиям, обеспечение их безаварийной эксплуатации, исключение травматизма и гибели людей, а следовательно, как осуществляемое в соответствии с частью пятой статьи 13 Конституции в интересах человека и общества. По мнению Конституционного Суда, указанные и иные нормы Закона согласуются с конституционными положениями о гарантированности гражданам Республики Беларусь права на здоровые и безопасные условия труда, права на охрану здоровья и права каждого на благоприятную окружающую среду.

4.Статьей 33 Закона определяются государственные органы и организации, в которые субъект промышленной безопасности направляет информацию о возникновении аварии или инцидента, и сведения, которые должна содержать эта информация. Кроме того, к числу полномочий Министерства по чрезвычайным ситуациям, местных исполнительных и распорядительных органов законодателем относится полномочие по обеспечению своевременного информирования населения, в том числе с использованием средств массовой информации, глобальной компьютерной сети Интернет, об авариях и инцидентах или угрозе их возникновения. Аналогичная обязанность возлагается нормами Закона на другие уполномоченные государственные органы.

Полное и точное регулирование отношений, связанных с информированием об авариях и инцидентах, имеет целью способствовать своевременной локализации и ликвидации аварий и инцидентов и их последствий, принятию мер по защите лиц, работающих на опасных производственных объектах, и населения, а также по охране окружающей среды. Вместе с тем данные нормы Закона составляют правовой механизм реализации в области промышленной безопасности положений Конституции, предусматривающих право граждан Республики Беларусь на получение полной, достоверной и своевременной информации (части первая и вторая статьи 34), в частности о деятельности государственных органов и состоянии окружающей среды, а также обязанность государственных органов предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.

5.Законом предусматривается допуск к работе на опасных производственных объектах и (или) потенциально опасных объектах только работников, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям, прошедших проверку знаний по вопросам промышленной безопасности, имеющих при себе удостоверение на право выполнения работ на опасном производственном объекте и (или) потенциально опасном объекте и не имеющих медицинских противопоказаний к выполнению указанной работы.

При оценке приведенных норм Закона Конституционный Суд подтверждает правовую позицию, выраженную в решении от 5 июля 2013 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам перевозки опасных грузов». Данная позиция заключается в том, что конституционный принцип равенства, гарантирующий защиту от всех форм дискриминации, не препятствует законодателю при осуществлении специального правового регулирования труда устанавливать различия, исключения, предпочтения в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если они объективно оправданны, обоснованны и соответствуют конституционно значимым целям. Различия, исключения или предпочтения, связанные с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции Международной организации труда № 111 «О дискриминации в области труда и занятий» (1958 года) не считаются дискриминацией. По мнению Конституционного Суда, такое правовое регулирование учитывает необходимость обеспечить оптимальный баланс интересов личности и общества, реализацию конституционных прав на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду и на труд.

Закрепляемый в Законе подход не искажает сущности принципа равенства в сфере труда, обеспечивает соответствующий уровень безопасности и направлен на предупреждение аварий и инцидентов на опасном производственном объекте и (или) потенциально опасном объекте.

6.Статьей 5 Закона устанавливается, что отношения в области промышленной безопасности регулируются наряду с национальным законодательством международными договорами Республики Беларусь, техническими регламентами Таможенного союза, а также техническими регламентами Евразийского экономического союза и иными актами, составляющими право Евразийского экономического союза. Таким образом, Закон учитывает,   по   мнению   Конституционного   Суда,   развитие   процесса   евразийской интеграции и согласуется с международными обязательствами Республики Беларусь в рамках Евразийского экономического союза.