Решение КС РБ Р-1019 28.12.2015 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

28 декабря 2015 г. № Р-1019/2015

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь

«О внесении изменений и дополнений

в Бюджетный кодекс Республики Беларусь»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П. на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве» рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь».

Заслушав судью-докладчика Бойко Т.С., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Бюджетного кодекса Республики Беларусь, Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 18 декабря 2015 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 18 декабря 2015 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законом в Бюджетный кодекс Республики Беларусь (далее – Кодекс) вносятся изменения и дополнения, направленные на совершенствование правового регулирования бюджетных отношений, в том числе путем согласования положений Кодекса с соответствующими  положениями  других  законодательных  актов,  а  также  Договора о Евразийском экономическом союзе.

При оценке конституционности Закона Конституционный Суд основывается на положениях Конституции, а  также  правовых  позициях,  изложенных  в  решениях  от 10 июля 2008 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Бюджетного кодекса Республики Беларусь», от 8 октября 2010 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь» и от 16 октября 2012 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь».

1.Конституцией установлено, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (часть вторая статьи 1).

Согласно Конституции финансово-кредитная система Республики  Беларусь включает бюджетную систему, банковскую систему, а также финансовые средства внебюджетных фондов, предприятий, учреждений, организаций и граждан; на территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая политика (статья 132). Бюджетная система Республики Беларусь включает республиканский и местные бюджеты; доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений; общегосударственные расходы осуществляются  за  счет  республиканского  бюджета  в  соответствии  с  его  расходной частью; в соответствии с законом в Республике Беларусь могут создаваться внебюджетные фонды; порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов и государственных внебюджетных фондов определяется законом (статьи 133 и 134 Конституции).

На реализацию указанных конституционных норм направлены положения статьи 1 Закона, которыми вносятся изменения и дополнения в Кодекс.

1.1.Законом предусматривается использование в бюджетном процессе программно- целевого метода, а также переход на среднесрочные финансовые программы, в связи с чем статья 2 Кодекса дополняется терминами «очередной финансовый год», «плановый период», «программно-целевой метод в бюджетном процессе» (абзацы четырнадцатый, пятнадцатый и восемнадцатый пункта 1 статьи 1), вносятся соответствующие изменения в статьи 14, 80, 83–90, 92 и 93 Кодекса (пункты 4, 48, 53–60, 62 и 63 статьи 1).

Так, очередным финансовым годом признается год, следующий за текущим финансовым годом, а плановым периодом – два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом (подпункты 1.432  и 1.433  пункта 1 статьи 2 Кодекса в редакции пункта 1 статьи 1 Закона).

Пунктами 56 и 60 статьи 1 Закона в новой редакции излагаются статьи 86 и 90 Кодекса, предусматривающие соответственно ежегодную разработку среднесрочных финансовых программ на очередной финансовый год и плановый период по различным уровням бюджетов и особенности составления проекта республиканского бюджета по программно-целевому методу; одновременно пунктом 64 данной статьи Закона Кодекс дополняется статьей 931, закрепляющей особенности составления проекта местного бюджета по программно-целевому методу.

Конституционный Суд считает, что нормы абзаца восемнадцатого пункта 1 статьи 1 Закона, устанавливающие использование программно-целевого метода в бюджетном процессе, под  которым  понимается  метод  управления  средствами  республиканского и (или) местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов при выполнении государственных программ, направленный на достижение конкретных результатов с учетом оценки эффективности использования данных средств на всех стадиях бюджетного процесса, а также предусматривающие переход на среднесрочные финансовые программы, согласуются с конституционным положением о проведении на территории Республики Беларусь единой бюджетно-финансовой политики, призваны способствовать устойчивости бюджетной системы и реализации принципа эффективности использования бюджетных средств, закрепленного в статье 8 Кодекса.

1.2.Статьей 1 Закона в главу 5 «Государственные внебюджетные фонды» Кодекса вносятся изменения и дополнения, имеющие целью совершенствование правового регулирования отношений при составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов, что отвечает положениям Конституции, согласно которым в соответствии с законом в Республике Беларусь могут создаваться внебюджетные фонды, порядок составления, утверждения и исполнения которых определяется законом (часть четвертая статьи 133, статья 134).

Пунктом 7 статьи 1 Закона Кодекс дополняется статьей 221 «Бюджетная роспись бюджета государственного внебюджетного фонда» в целях согласования с положениями статей 231–233 Кодекса в части определения порядка составления и утверждения бюджетной росписи бюджета государственного внебюджетного фонда.

Дополнение статьи 232 Кодекса пунктом 6, предусматривающим, что при определении распорядителями средств государственных внебюджетных фондов направлений расходов и их финансирования в текущем финансовом году за счет остатков средств, образовавшихся на счетах для учета средств бюджетов государственных внебюджетных фондов на 1 января текущего финансового года, производится уточнение отдельных показателей бюджетов государственных  внебюджетных  фондов, утвержденных законодательными актами о бюджетах этих фондов на текущий финансовый   год,   свидетельствует   о   совершенствовании   отношений,   связанных   с использованием           остатков             средств               государственных               внебюджетных              фондов               (абзац четвертый пункта 9 статьи 1 Закона).

Кроме того, пунктом 8 статьи 1 Закона статья 23 Кодекса дополняется частями восьмой и девятой, согласно которым открытие и обслуживание банками счетов организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, по открытым ими счетам для учета средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также выполнение операций с этими средствами, исполнение платежных инструкций на перечисление платежей в бюджеты государственных внебюджетных фондов осуществляются без взимания вознаграждения (платы); зачисление денежных средств на текущие (расчетные) счета, вклады (депозиты) и выплата с этих счетов пенсий, пособий и других денежных выплат, производимых гражданам в соответствии с законодательством за счет средств государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь, осуществляются банками без взимания вознаграждения (платы).

Из анализа содержания приведенных норм Закона следует вывод, что правовое регулирование банковских операций для учета средств бюджетов государственных внебюджетных фондов устанавливается по аналогии с положениями пункта 41 статьи 101 Кодекса, которыми предусмотрено осуществление банковских операций со средствами республиканского и местных бюджетов также без взимания вознаграждения (платы).

Конституционный Суд отмечает, что данное правовое регулирование является правомерным, поскольку согласуется с положениями Кодекса, согласно которым к бюджетным отношениям относятся отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении как республиканского и местных бюджетов, так и бюджетов государственных внебюджетных фондов (статья 1), государственные внебюджетные фонды основываются на принципах бюджетной системы Республики Беларусь (пункт 1 статьи 20), что свидетельствует о проведении  на  территории Республики Беларусь единой бюджетно-финансовой политики и имеет целью реализацию принципов бюджетной системы.

1.3.На реализацию конституционных полномочий Парламента Республики Беларусь по рассмотрению проекта закона об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении (статьи 97 и 98 Конституции) и Комитета государственного контроля Республики Беларусь по осуществлению государственного контроля за исполнением республиканского бюджета (статья 129 Конституции) направлен абзац второй пункта 81 статьи 1 Закона, в соответствии с которым вносится дополнение в статью 115 Кодекса. Из анализа содержания статьи 115 Кодекса с учетом вносимого дополнения следует, что заключение Комитета государственного контроля об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год вносится на рассмотрение не только Президента Республики Беларусь, как предусматривается действующей редакцией данной статьи, но и Парламента Республики Беларусь. Аналогичное правило устанавливается в отношении заключений Комитета государственного контроля об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов (абзац шестнадцатый пункта 8 статьи 1 Закона).

Кроме того, в целях реализации принципа гласности бюджетной системы статья 115 Кодекса дополняется частью второй, в соответствии с которой Комитет государственного контроля обеспечивает доступность для ознакомления общественности с заключением об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год. Устанавливаемое законодательное регулирование согласуется с положениями части первой статьи 34 Конституции, предусматривающей, что гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, и части третьей статьи 135 Конституции, устанавливающей, что отчеты об исполнении республиканского и местных бюджетов публикуются.

2.Частями второй и третьей статьи 133 Конституции закреплено, что доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений, а общегосударственные расходы осуществляются за счет республиканского бюджета в соответствии с его расходной частью.

2.1.Статьей       1             Закона предусматривается     исключение     из           Кодекса              термина «регулирующие доходы», а также нормативов отчислений от налогового дохода в виде нижнего или верхнего уровня (абзац шестой пункта 1, пункты 14–17, 19 и др.). Ряд норм Закона направлен на реализацию принципа самостоятельности бюджетов, суть которого заключается в наличии у бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Беларусь собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета, а также праве соответствующих государственных органов в порядке, установленном законодательством, определять направления расходов, самостоятельно составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет (пункт 6 статьи 8 Кодекса).

Так, пунктами 14 и 15 статьи 1 Закона соответствующие изменения вносятся  в нормы статьи 27 Кодекса, определяющие собственные доходы республиканского бюджета и местных бюджетов; в новой редакции излагается статья 28 Кодекса, закрепляющая четкие правила установления нормативов отчислений от республиканских налогов, сборов (пошлин), местных налогов и сборов. При этом пунктом 5 статьи 28 Кодекса предусматривается, что не допускается изменение нормативов отчислений в нижестоящие местные (консолидированные) бюджеты от республиканских налогов, сборов (пошлин) и нормативов отчислений от местных налогов и сборов в течение трех финансовых лет после их установления, если иное не установлено подпунктом 2.2 пункта 2, пунктами 3 и 7 данной статьи.

Такое правовое регулирование согласуется с принципами и нормами Конституции, в том числе с вышеназванным положением части второй статьи 133 Конституции, а также конституционным положением о регулировании государством экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13 Конституции), и отвечает таким принципам бюджетной системы Республики Беларусь, как единство бюджетной системы, самостоятельность и достоверность бюджетов (статья 8 Кодекса).

2.2.Согласно части первой пункта 1 излагаемой в новой редакции статьи 28 Кодекса в консолидированные бюджеты областей и бюджет г. Минска отчисляется 31 процент от налога на добавленную стоимость, получаемого на территории Республики Беларусь (пункт 15 статьи 1 Закона).

В соответствии с изменениями и дополнениями, вносимыми в пункт 1 статьи 30 Кодекса (пункт 17 статьи 1 Закона), в  республиканский  бюджет  в  полном  объеме (100 процентов) зачисляются: налог на прибыль, уплачиваемый организациями, имущество которых находится в собственности Республики Беларусь, и организациями, в уставных фондах которых 50 и более процентов акций (долей) принадлежит Республике Беларусь, а также организациями, являющимися участниками холдингов, в уставных фондах управляющих компаний которых 50 и более процентов акций (долей) находится в республиканской собственности и передано республиканским органам государственного управления и иным государственным организациям, подчиненным Правительству Республики Беларусь, в управление; утилизационный сбор; специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины.

Налоговые доходы бюджетов базового уровня дополняются сбором на финансирование государственных расходов и единым налогом на вмененный доход (абзацы восьмой и четырнадцатый пункта 21 статьи 1 Закона).

Статьей 1 Закона предусматривается также расширение перечня неналоговых доходов областных бюджетов за счет отнесения к ним средств, полученных от проведения торгов по реализации квот на вылов рыбы в фонде запаса рыболовных угодий (абзац пятый пункта 20); бюджетов первичного уровня – за счет возмещения  вреда, причиненного имуществу, находящемуся в коммунальной собственности административно-территориальных единиц первичного территориального уровня, а также добровольных взносов, поступающих в бюджеты первичного уровня (абзацы семнадцатый и восемнадцатый пункта 22).

Конституционный Суд считает, что анализируемые нормы Закона имеют целью регламентировать вопросы, связанные с новыми видами налоговых и неналоговых доходов, установленными в других актах законодательства, конкретизировать нормативы отчислений от республиканских налогов, сборов (пошлин) местных налогов и сборов, что согласуется с принципом верховенства права (статья 7 Конституции) и основанным на нем принципом правовой определенности.

2.3.Законом вносятся изменения и дополнения в статьи Кодекса, регламентирующие расходы бюджетов.

Так, согласно статье 1 Закона в состав расходов, финансируемых из республиканского бюджета, включаются расходы на осуществление профессиональной подготовки врачей-специалистов в клинической ординатуре; на проведение республиканских и международных спортивных, спортивно-массовых мероприятий и участие в них, а также физкультурно-оздоровительной и спортивно-массовой работы с населением; на обеспечение сохранности историко-культурных ценностей категорий «0»,

«1» и «2», находящихся в собственности не только административно-территориальных единиц Республики Беларусь, но и в собственности религиозных организаций, по перечню таких ценностей, утвержденному Советом Министров Республики Беларусь (абзацы тринадцатый, семнадцатый и двадцать первый пункта 28). Кроме того, данной статьей Закона уточняются нормы о расходах, финансируемых из республиканского бюджета в сфере здравоохранения, физической культуры, спорта, культуры и средств массовой информации (абзацы шестой, восьмой, девятый, девятнадцатый, двадцатый, двадцать третий и двадцать четвертый пункта 28); корректируются виды расходов, финансирование которых может осуществляться из областных бюджетов, бюджетов базового и первичного уровней, бюджета г. Минска (пункты 29–31).

Пунктом 31  статьи  1  Закона  перечень  расходов,  финансируемых  из  бюджета г. Минска, в сфере жилищно-коммунальных услуг и жилищного строительства дополняется расходами на содержание жилых помещений коммунального жилищного фонда до их реализации или заключения договора найма, а также расходами на снос неиспользуемых нежилых помещений и жилых домов в соответствии с законодательными актами (абзац шестой) и расходами организаций жилищно-коммунального хозяйства, связанными с регистрацией граждан по месту жительства и месту пребывания (абзац двенадцатый).

Законодателем предусматривается возможность финансирования из республиканского и местных бюджетов расходов на объекты инфраструктуры и других расходов в рамках государственно-частного партнерства в соответствии с законодательством по функциональным видам расходов (абзац тридцатый пункта 28, абзац двадцать пятый пункта 29, абзацы тридцать третий и тридцать восьмой пункта 30, абзац тридцать второй пункта 31 статьи 1 Закона).

Из анализа указанных норм Закона следует вывод, что приоритетным направлением финансирования средств из бюджетов остаются расходы на обеспечение конституционных ценностей и реализацию конституционных гарантий, что отвечает социальному характеру Республики Беларусь (статья 1 Конституции). Кроме того, закрепление в Законе норм о возможности финансирования из бюджетов расходов в рамках государственно-частного партнерства согласуется с конституционным положением о том, что государство обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (часть пятая статьи 13 Конституции).

3.Конституция обязывает каждого, кто находится на территории Республики Беларусь, соблюдать ее Конституцию и законы (статья 52). Согласно части первой статьи 59 Конституции государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Из смысла указанных конституционных требований вытекает, что законодатель в процессе осуществления правового регулирования бюджетных отношений должен предусматривать юридические механизмы поддержания правопорядка в этой сфере, включая меры государственного принуждения.