Решение КС РБ Р-1026 29.12.2015 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

29 декабря 2015 г. № Р-1026/2015

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей  Бойко Т.С., Вороновича Т.В.,  Данилюка С.Е.,  Изотко В.П.,  Козыревой Л.Г.,  Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П. на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве» рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях».

Заслушав судью-докладчика Данилюка С.Е., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально- исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 18 декабря 2015 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 18 декабря 2015 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью дальнейшего совершенствования законодательного регулирования административной ответственности за правонарушения, совершенные в отдельных сферах общественных отношений (в области обеспечения безопасности движения и эксплуатации маломерных судов, строительной и страховой деятельности, отношений, возникающих при осуществлении административных процедур, и др.).

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1.Конституцией установлено, что Республика Беларусь обеспечивает законность и правопорядок (часть третья статьи 1); человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства; государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности; гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (статья 2); ограничение прав  и  свобод  личности  допускается  только  в  случаях,  предусмотренных  законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья  населения,  прав  и  свобод  других  лиц  (часть  первая  статьи  23);  граждане

Республики  Беларусь  обязаны  принимать  участие  в  финансировании  государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей (статья 56).

Согласно Конституции государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией; государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).

Основываясь на указанных конституционных положениях, законодатель вносит ряд изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП).

2.В соответствии с Законом в КоАП вносятся изменения и дополнения, предусматривающие усиление административной ответственности за нарушение правил безопасности судоходства маломерных судов, а также уточняются отдельные нормы ПИКоАП, касающиеся обеспечения порядка административного процесса и исполнения административного взыскания в виде лишения права управления маломерными судами.

2.1.Положениями излагаемой в новой редакции статьи 18.8 КоАП вводятся дополнительные составы административных правонарушений, устанавливающие ответственность за нарушение правил безопасности движения или эксплуатации маломерных судов, правил пользования базами (сооружениями) для их стоянок в зависимости от вида нарушения, степени его общественной вредности, а также субъекта правонарушения.

Законом предусматривается наложение различных административных взысканий на лиц, управляющих маломерным судном (в том числе лиц, не имеющих права управления таким судном, либо находящихся в состоянии алкогольного опьянения или в состоянии, вызванном потреблением наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, токсических или других одурманивающих веществ); лиц, находящихся на маломерном судне и не управляющих этим судном; судовладельцев; эксплуатантов баз (сооружений) для стоянок маломерных судов (пункт 18 статьи 1).

Учитывая, что маломерное судно является источником повышенной опасности, закрепляемая Законом дифференциация мер административного взыскания, в том числе применение более строгих санкций в зависимости от субъектов  правонарушения, имеющих различные обязанности в сфере безопасности судоходства маломерных судов, по мнению Конституционного Суда, обоснованна и соразмерна характеру и степени вредных последствий совершенного административного правонарушения, обстоятельств его совершения, имеет целью дальнейшее совершенствование правил безопасности движения и эксплуатации маломерных судов.

Конституционный Суд считает также социально оправданным и юридически допустимым усиление административной ответственности за управление маломерным судном в состоянии алкогольного опьянения или в состоянии, вызванном потреблением наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, токсических или других одурманивающих веществ, поскольку такой подход отвечает современным требованиям борьбы с правонарушениями, вызванными состоянием опьянения, которое не позволяет субъекту объективно оценивать значение своих действий и руководить ими, что создает повышенную опасность не только для самого правонарушителя, но и для окружающих, а также иных охраняемых законом интересов.

2.2.Изменениями и  дополнениями,  вносимыми  в  ПИКоАП,  предусматривается, в частности, что при нарушении правил безопасности движения или эксплуатации маломерных судов, за которое может быть наложено административное взыскание в виде лишения права управления моторными маломерными судами, у судоводителя изымается удостоверение на право управления моторным маломерным судном, международное удостоверение на право управления прогулочным судном; взамен изъятого удостоверения судоводителю на срок до исполнения административного взыскания, но не более чем на месяц со дня вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, выдается временное разрешение на право управления моторным маломерным судном, форма которого устанавливается Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (пункт 11 статьи 2 Закона).

Конституционный Суд считает, что указанная мера призвана усилить охрану жизни людей на водах посредством ограничения доступа виновного лица к управлению маломерным судном и отвечает норме части первой статьи 23 Конституции о допустимости ограничения прав и свобод личности в случаях, предусмотренных законом. Одновременно она имеет целью обеспечение исполнения административного взыскания в виде лишения права управления моторными маломерными судами с учетом принципа неотвратимости административной ответственности, закрепленного в статье 4.2 КоАП. Данный принцип как проявление универсального принципа неотвратимости юридической ответственности служит важнейшим средством обеспечения законности и, таким образом, является неотъемлемой составляющей взаимосвязанных элементов верховенства права.

3.На дебюрократизацию государственного аппарата и повышение качества обеспечения жизнедеятельности населения направлены положения излагаемой в новой редакции статьи 9.26 КоАП, которыми расширяется перечень деяний, образующих нарушения законодательства об административных процедурах.

Наряду с предусмотренной административной ответственностью должностных лиц за требование документов и (или) сведений, не предусмотренных законодательством, либо несоблюдение установленных законодательством сроков представления документов или сведений, необходимых для осуществления административной процедуры, сроков осуществления административной процедуры, а равно неправомерное взимание платы за осуществление административной процедуры, устанавливается ответственность за требование представления гражданами, индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами для осуществления административной процедуры документов или сведений, которые должны запрашиваться государственным органом, иной организацией самостоятельно, а также неправомерный отказ в осуществлении административной процедуры (пункт 7 статьи 1 Закона).

Кроме того, пунктами 3 и 8 статьи 2 Закона вносятся изменения в статьи 3.2 и 3.30 ПИКоАП, наделяющие судей районных (городских) судов полномочием по рассмотрению дел об  административных  правонарушениях,  предусмотренных  статьей  9.26  КоАП, и предоставляющие право уполномоченным должностным лицам областных и Минского городского исполнительных комитетов на составление протоколов об административных правонарушениях по статье 9.26 КоАП.

Конституционный Суд отмечает, что приведенные положения Закона согласуются с нормами Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур» и Указа Президента Республики Беларусь от 4 декабря 2014 г. № 566 «О вопросах осуществления административных процедур».

По мнению Конституционного Суда, данное правовое регулирование направлено на совершенствование порядка осуществления административных процедур, повышение качества обслуживания населения в государственных организациях, сокращение административных барьеров и тем самым на выполнение государством установленной в статье 59 Конституции обязанности по созданию порядка, необходимого для более полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

Расширение круга должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, установление ответственности за нарушения законодательства об административных процедурах призваны способствовать своевременному реагированию на нарушения законодательства в данной сфере, минимизации коррупционных проявлений и устранению в деятельности государственных органов фактов бюрократизма и волокиты.

4.В соответствии со статьей 1 Закона в КоАП вносятся изменения и дополнения, имеющие целью совершенствование норм, регулирующих общественные отношения в сфере строительной деятельности, а также их согласование с нормами ряда актов Президента Республики Беларусь.

Так, пунктами 20 и 21 статьи 1 Закона в новой  редакции  излагается  название статьи 21.6 КоАП и вносятся дополнения, корректирующие составы предусматриваемых данной статьей правонарушений, связанных с нарушением порядка приемки в эксплуатацию объектов строительства или приемки строительных, специальных, монтажных работ, а также излагается в новой редакции статья 21.17 КоАП, устанавливающая ответственность за нарушение порядка проведения процедур закупок при строительстве.

Пунктом 22 статьи 1 Закона глава 21 КоАП («Административные правонарушения в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, благоустройства  и  пользования  жилыми  помещениями»)  дополняется  статьями  21.20– 21.26. В частности, в КоАП устанавливается административная ответственность за нарушение   обязательств,   предусмотренных   договором   строительного   подряда (статья 21.20); за отступление в договоре строительного подряда от существенных условий, сформированных по результатам проведения процедур закупок (статья 21.21); за нарушение сроков разработки градостроительной документации (статья 21.25) и др.

Конституционный Суд отмечает, что вносимые в КоАП изменения и дополнения направлены на выполнение субъектами архитектурной, градостроительной и строительной деятельности требований законодательства, а также обязанностей, возникающих в силу заключенных ими договоров либо возложенных на них полномочий. Установление ответственности за указанные нарушения призвано предупредить административные правонарушения в строительной сфере, усилить гарантии своевременного и качественного осуществления производимых работ, в том числе при подготовке проектной и градостроительной документации, осуществлении технического и авторского надзора, что соответствует закрепленным в Конституции положениям об обеспечении государством режима законности и правопорядка (часть третья статьи 1); ответственности гражданина за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (часть вторая статьи 2).

5.Нормами пунктов 8–11 статьи 1 Закона в КоАП вносятся изменения и дополнения, имеющие целью совершенствование правового регулирования в сфере страховой деятельности, а также согласование норм данного Кодекса с нормами Положения о страховой деятельности в Республике Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики  Беларусь  от   25 августа   2006 г.   № 530   «О   страховой   деятельности» (с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента Республики Беларусь от 14 апреля 2014 г. № 165 «О внесении изменений и дополнений в указы Президента Республики Беларусь по вопросам страховой деятельности»).

Так, в новой редакции излагаются предусмотренные в КоАП составы административных правонарушений, содержащиеся в статье 11.21 (нарушение установленных порядка и условий образования страховых резервов, осуществления инвестиций, размещения и использования средств страховых резервов, формирования, размещения и использования гарантийных фондов, фондов предупредительных (превентивных) мероприятий либо несоздание таких резервов и фондов) и статье 11.66 (нарушение страховым брокером или страховым агентом законодательства о страховании), а также уточняется редакция статьи 11.64 (нарушение порядка осуществления страховой деятельности) и статьи 11.65 (невыполнение требований о заключении договора обязательного страхования).

Вносимые в КоАП изменения и дополнения направлены на соблюдение субъектами страховой деятельности требований законодательства об обязательном страховании, защиту интересов государства, страхователей, предупреждение совершения административных правонарушений как страховыми организациями, так и страховыми агентами, страховыми брокерами.

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемое законодателем правовое регулирование страховой деятельности отвечает целям повышения эффективности законодательных мер в указанной сфере, что согласуется с предусмотренными Конституцией положениями о защите прав и законных интересов каждого (статья 22); ответственности государственных органов, должностных и иных лиц за действия, нарушающие права и свободы личности (часть третья статьи 59).

6.Законом статья 13.6 КоАП дополняется частью 10, в соответствии с которой неуплата или неполная уплата плательщиком суммы сбора на финансирование государственных расходов влекут наложение штрафа в размере от двух до четырех базовых величин или административный арест (пункт 16 статьи 1).

По мнению Конституционного Суда, указанное дополнение в КоАП призвано обеспечить исполнение конституционной обязанности граждан по участию в финансировании государственных расходов путем уплаты налогов, пошлин и иных платежей (статья 56 Конституции).

Согласно части третьей излагаемой в новой редакции статьи 18.8 ПИКоАП («Привлечение к труду, выполнение общественно полезных работ») административно арестованные, привлеченные к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 13.6 КоАП, обязательно привлекаются к выполнению общественно полезных работ в порядке, установленном законодательством (пункт 21 статьи 2 Закона).

Конституционный Суд отмечает, что часть четвертая статьи 41 Конституции устанавливает запрет на принудительный труд, кроме работы или службы, определяемой приговором суда или в соответствии с законом о чрезвычайном и военном положении.

В подпункте «a» пункта 3 статьи 8 Международного пакта о гражданских и политических правах также предусмотрено, что никто не должен принуждаться к принудительному или обязательному труду. Вместе с тем согласно подпункту «с» пункта 3 данной статьи термином «принудительный или обязательный труд» не охватывается работа или служба, которую, как правило, должно выполнять лицо, находящееся в заключении на основании законного распоряжения суда.

Аналогичное правовое регулирование содержится и в статье 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года.

Таким образом, закрепляемое Законом положение об обязательном привлечении к выполнению общественно полезных работ административно арестованных лиц согласуется с общим подходом, закрепленным в международно-правовых актах, согласно которому обязательный труд лиц, находящихся в заключении, не рассматривается как принудительный труд.

Оценивая в целом содержание вносимых Законом в КоАП и ПИКоАП изменений и дополнений, Конституционный Суд приходит к выводу, что они направлены на дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего соответствующие сферы общественных отношений, с учетом характера и вредных последствий совершенных административных правонарушений, иных обстоятельств, влияющих на вид и размер административных взысканий, налагаемых на виновных лиц, а также согласование его с положениями актов Президента Республики Беларусь и иных законодательных актов, что отвечает принципу верховенства права (статья  7 Конституции) и иным конституционным принципам и нормам.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

Таким образом, Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь,  частью  второй  статьи  24  Кодекса  Республики  Беларусь  о  судоустройстве  и статусе  судей,  статьями  103–105  Закона  Республики  Беларусь  «О  конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ: