Решение КС РБ Р-1047 06.07.2016 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь о недрах"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

6 июля 2016 г. № Р-1047/2016

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь о недрах»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь о недрах».

Заслушав судью-докладчика Тиковенко А.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь

«О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь о недрах» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь о недрах» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 16 июня 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 30 июня 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Нормы Закона, принятого с учетом практики применения Кодекса Республики Беларусь о недрах (далее – Кодекс), направлены на совершенствование правового регулирования общественных отношений в области рационального использования и охраны недр в целях исключения коллизий и пробелов в положениях Кодекса, согласования его норм с предписаниями других законодательных актов Республики Беларусь, оптимизации функций соответствующих органов государственного управления, обеспечивающих реализацию и соблюдение законодательства о недрах.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1.В соответствии с Конституцией недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства (часть шестая статьи 13), которая, являясь общественным достоянием, удовлетворяет общественные потребности, призвана служить интересам всего общества не только в настоящем, но и в будущем. Это отвечает положению преамбулы Конституции, декларирующему ответственность народа Беларуси за ее настоящее и будущее.

Согласно статье 46 Конституции каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды.

Недра являются одним из компонентов природной среды и частью окружающей среды, обеспечивающими в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (абзацы тринадцатый и двадцать восьмой статьи 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»). В Кодексе недра определяются как часть

земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности, дна водоемов, водотоков (пункт 27 статьи 1).

Вышеприведенные конституционные положения получают  развитие  в  нормах статьи 1 Закона, устанавливающих запреты на использование подземных пространств для размещения объектов хранения и захоронения радиоактивных и токсичных отходов (пункт 32); застройку площадей залегания полезных ископаемых, препятствующую наиболее полному извлечению их запасов, нарушающую требования законодательства об охране и использовании земель и законодательства в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (пункт 35); закрепляющих нормативы эксплуатационных потерь полезных ископаемых (пункт 36); предусматривающих обязанности проведения горных работ в целях добычи полезных ископаемых в соответствии с техническими нормативными правовыми актами, в том числе нормами и правилами рационального использования и охраны недр (абзацы третий и четвертый пункта 29); определяющих порядок и сроки консервации горных предприятий, горных выработок, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (пункт 41); уточняющих правовые основания добычи полезных ископаемых (пункт 28).

В частности, согласно пункту 5 статьи 30 Кодекса, излагаемой в новой редакции пунктом 13 статьи 1 Закона, не допускается добыча торфа на месторождениях с остаточным слоем торфа менее 50 сантиметров и на впервые переданных в разработку месторождениях торфа (их частях), если они не оборудованы гидротехническими сооружениями и устройствами, обеспечивающими оперативный подъем уровня воды в осушительных системах в случае возгорания торфа либо при угрозе такого возгорания, а также поддержание существующего гидрологического режима поверхностных водных объектов и водного режима земель (почв) на особо охраняемых природных территориях и природных территориях, подлежащих специальной охране, прилегающих к подготавливаемым к разработке или разрабатываемым месторождениям торфа  (их частям).

Таким образом, посредством вносимых в Кодекс дополнений и изменений, направленных на предотвращение нерационального использования ресурсов недр и вредного воздействия на окружающую среду, обеспечивается, по мнению Конституционного Суда, реализация конституционных требований в области ее охраны, гарантирующих не только право каждого на благоприятную окружающую среду, но и сохранение запасов полезных ископаемых для будущих поколений Беларуси.

2.В соответствии с частью шестой статьи 44 Конституции осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц. Из части первой статьи 46 Конституции, предоставляющей право каждому на благоприятную окружающую среду, во взаимосвязи с вышеуказанными конституционными положениями вытекает право на личную экологическую безопасность. В Концепции национальной безопасности Республики Беларусь,  утвержденной  Указом  Президента  Республики  Беларусь  от  9 ноября  2010 г.

№ 575, экологическая безопасность определяется как состояние защищенности окружающей среды, жизни и здоровья граждан от угроз, возникающих в результате антропогенных воздействий, а также факторов, процессов и явлений природного и техногенного характера.

На обеспечение экологической безопасности направлено положение Закона, которым предусматривается, что для предупреждения чрезвычайных ситуаций, возникающих при пользовании недрами, и ликвидации их последствий недропользователи, осуществляющие разработку месторождений (за исключением месторождений жидких и газообразных горючих полезных ископаемых), использование подземных пространств, создают горноспасательные службы, а в случае разведки и разработки месторождений жидких и газообразных горючих полезных ископаемых – специализированные службы по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и

газовых фонтанов либо привлекают для этих целей иные аварийно-спасательные службы на основании договора (пункт 39 статьи 1). Конституционный Суд считает, что указанная норма Закона имеет целью предотвращение вредного воздействия на окружающую среду, являющееся одним из принципов использования и охраны недр (статья 7 Кодекса), а также дальнейшее гарантирование реализации конституционных  положений  (часть шестая статьи 44 и часть первая статьи 46 Конституции).

Конституционный Суд полагает, что экологическая безопасность как одна из сфер национальной безопасности и вытекающее из части шестой статьи 44 и части первой статьи 46 Конституции право каждого на нее будут обеспечиваться  надлежащей гарантией при условии дальнейшей экологизации законодательства, направленного на защиту социальных ценностей, в центре которых находится человек как высшая ценность, от угроз, возникающих в результате антропогенных воздействий.

3.Согласно Конституции государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности; государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической  деятельности  в  социальных  целях  (части  вторая  и  пятая статьи 13).

Пунктом 2 статьи 15 «Гарантии прав недропользователей» Кодекса, излагаемым в новой редакции, устанавливается, что в целях защиты прав недропользователей, обеспечения рационального использования и охраны недр, безопасного ведения горных работ, предотвращения причинения возможного вреда жизни и здоровью граждан, имуществу граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, имуществу, находящемуся в собственности государства, окружающей среде осуществление отдельных видов хозяйственной и иной деятельности юридическими лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, не связанных с пользованием недрами, на земельных участках, расположенных в границах горного отвода либо над горным отводом при добыче полезных ископаемых подземным способом, может быть запрещено или ограничено решением местного исполнительного и распорядительного органа об ограничении (обременении) прав на земельный участок в порядке, установленном законодательством об охране и использовании земель, на основании письменного заявления недропользователя либо территориального органа Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (пункт 9 статьи 1 Закона). Из анализа содержания данного положения Закона вытекает, что оно не наделяет недропользователя правом ограничивать других лиц в пользовании земельным участком, предоставляемым ему для доступа к горному отводу и осуществления добычи полезных ископаемых.

Согласно пункту 2 действующей редакции указанной статьи Кодекса хозяйственная и иная деятельность юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, в границах горного отвода может осуществляться только после получения в письменной форме согласия недропользователя, которому предоставлен этот отвод, если иное не установлено законодательными актами. Как следует из указанного положения, законодатель, предоставляя недропользователю право на использование поверхности над горным отводом по своему усмотрению, придавал ему абсолютный характер, что обеспечивало приоритет его интересов над правами и интересами землепользователей и правом общего природопользования, закрепленным за гражданами, а также отвечало принципу горной свободы.

Исходя из анализа положений Кодекса, добыча полезных ископаемых невозможна без одновременного предоставления недропользователю вместе с горным отводом земельного участка, правовой режим которого определяется законодательством об охране и использовании земель. На практике местный публичный интерес, связанный с пользованием земельным участком землепользователем, реализацией гражданами права

общего природопользования, предоставленного им частью второй статьи 16 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», соотносится с государственным интересом, осуществляемым через уполномоченные государственные органы в различных видах недропользования, и измеряемым (определяемым) ценностью полезных ископаемых, содержащихся в участке недр, что не всегда приводит к балансу интересов. Местный публичный интерес, связанный с использованием земельного участка, может осложнять или препятствовать осуществлению государством как исключительным собственником недр своих интересов, в реализации которых непосредственно участвует недропользователь.

Недра как часть земной коры не являются частью земельного участка (земной поверхности) и выступают в качестве самостоятельного объекта гражданских прав. Предоставляемый недропользователю в границах горного отвода земельный участок для доступа к нему и добычи полезных ископаемых имеет функциональную направленность, позволяющую ему осуществлять свои права, требовать, чтобы их реализации не препятствовали другие лица.

Конституционный Суд обращает внимание, что из предоставления недропользователю земельного участка для доступа к горному отводу не вытекает право абсолютного землепользования. Местный исполнительный и распорядительный орган, принимая решение о запрещении или ограничении осуществления на земельных участках отдельных видов хозяйственной и иной деятельности на основании положений пункта 2 статьи 15 Кодекса, обязан исходить из необходимости обеспечения оптимального баланса интересов всех субъектов правоотношений, связанных с разработкой месторождения, а также конституционных ценностей, из которых высшей ценностью и целью общества и государства является человек (часть первая статьи 2 Конституции). Согласно статье 120 Конституции местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

В условиях вовлечения недр в гражданский оборот необходимо в целях недопущения значительных ограничений права общего пользования природными ресурсами гражданами и прав землепользователей максимально учитывать их интересы при предоставлении горных отводов недропользователям для рационального (устойчивого) использования земли как природного ресурса, компонента природной среды, сохранения ее в качестве конституционной основы благосостояния народа (часть первая статьи 9 Конституции). По мнению Конституционного Суда, при определении соразмерности ограничения правового режима земельного участка ценности добываемых полезных ископаемых в целях оптимальной реализации положения пункта 9 статьи 1 Закона правоприменителю важно исходить из такого сочетания местного публичного интереса, отражающего права землепользователей и экологические потребности населения соответствующей территории,  и общегосударственного интереса, представляемого государством как исключительным собственником недр и реализуемого непосредственно недропользователями, который обеспечивал бы на договорной основе при возникновении права пользования горным отводом баланс интересов и защиту конституционных ценностей.

4.Анализируя вносимые статьей 1 Закона изменения и дополнения в Кодекс, предусматривающие создание стратиграфической комиссии и составление стратиграфической схемы Республики Беларусь (пункты 1 и 23), оптимизацию сроков рассмотрения, связанных с предоставлением геологического или горного  отвода (пункты 14 и 15), упрощение предусматриваемого пунктом 2 излагаемой в новой редакции статьи 54 Кодекса порядка добычи янтаря, разработка месторождений которого в промышленных масштабах экономически нецелесообразна (пункт 28), процедур перехода права пользования недрами при реорганизации юридического лица в части предоставления геологического и горного отводов (пункт 17), конкретизацию полномочий