Решение КС РБ Р-1048 06.07.2016 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

6 июля 2016 г. № Р-1048/2016

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного     контроля     конституционность     Закона     Республики     Беларусь «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду».

Заслушав судью-докладчика Карпович Н.А., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь

«О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду» (далее – Закон), Закона Республики Беларусь

«Об охране окружающей среды» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 16 июня 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 30 июня 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений в области проведения  государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду, закрепления правовых основ стратегической экологической оценки.

Законом определяются основные термины и принципы, объекты государственной экологической экспертизы, стратегической экологической оценки и оценки воздействия на окружающую среду, закрепляются полномочия государственных органов, права и обязанности субъектов отношений в данной области, регулируется проведение государственной экологической экспертизы, стратегической экологической оценки и оценки воздействия на окружающую среду.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1.В соответствии с Конституцией человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства, а обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь – высшей целью государства (часть первая статьи 2, часть первая статьи 21); государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (часть третья статьи 21); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права (часть первая статьи 46).

Установленный Конституцией приоритет прав человека и гарантий их обеспечения в системе конституционных ценностей определяет взаимообусловленность конституционных норм о праве каждого на благоприятную окружающую среду с нормами Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), о том, что осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц (часть шестая статьи 44), а также о долге каждого охранять природную среду (статья 55).

Исходя из данных конституционных положений, регулирование государством экономической деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, должно осуществляться таким образом, чтобы через выполнение каждым его конституционного долга охранять природную среду обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности и интересов человека и общества в целом, гарантировались поддержание благоприятной окружающей среды, соблюдение и защита экологических прав граждан.

1.1.Законодателем определено, что благоприятной является окружающая среда, качество которой обеспечивает экологическую безопасность, устойчивое функционирование естественных экологических систем, иных природных и природно- антропогенных объектов; нормативы качества окружающей среды устанавливаются на уровне, обеспечивающем экологическую безопасность, и применяются для оценки состояния окружающей среды и нормирования допустимого воздействия на нее (абзац пятый статьи 1 и часть первая статьи 20 Закона «Об охране окружающей среды»).

Принимая во внимание данные законодательные подходы, Конституционный Суд оценивает конституционность норм Закона, определяющих государственную экологическую экспертизу, оценку воздействия на окружающую среду, стратегическую экологическую оценку как установление соответствия или несоответствия в предпроектной (предынвестиционной), проектной и (или) иной документации планируемых проектных и иных решений требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; определение при разработке предпроектной (предынвестиционной), проектной документации возможного воздействия на окружающую среду при реализации проектных решений, предполагаемых изменений окружающей среды, прогнозирование ее состояния в будущем в целях принятия решения о возможности или невозможности реализации проектных решений, а также определение необходимых мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов; определение при разработке проектов государственных, региональных и отраслевых стратегий, программ, градостроительных проектов возможных воздействий на окружающую среду (в том числе трансграничных) и изменений окружающей среды, которые могут наступить при реализации программ, градостроительных проектов с учетом внесения в них изменений и (или) дополнений (пункты 1, 7 и 10 статьи 1).

По мнению Конституционного Суда, государственная экологическая экспертиза, стратегическая экологическая оценка и оценка воздействия на окружающую среду предусматриваются законодателем в качестве инструментов обеспечения выполнения обязанностей, вытекающих из конституционного долга каждого охранять окружающую среду и иных эколого-правовых требований, гарантирующих поддержание надлежащего состояния окружающей среды как условия реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

1.2.Законом устанавливаются такие основные принципы государственной экологической экспертизы, стратегической экологической оценки и оценки воздействия на окружающую среду, как принцип предотвращения вредного воздействия на окружающую среду; принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы документации, являющейся объектом государственной экологической экспертизы;    принцип    учета    комплексного    воздействия    на    окружающую    среду осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности; принцип недопущения необратимых изменений окружающей среды; принцип законности и объективности заключений государственной экологической экспертизы, экологических докладов по стратегической экологической оценке и отчетов об оценке воздействия на окружающую среду и др. (статья 3).

Законодательное закрепление данных принципов свидетельствует об усилении гарантий конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны природной среды как конституционной ценности.

Предусматриваемое приведенными нормами Закона совершенствование инструментов и принципов обеспечения благоприятной окружающей среды в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности, включая предотвращение угроз экологической безопасности, отвечает обязательствам Республики Беларусь, вытекающим из Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991 года (вступила в силу для Республики Беларусь 8 февраля 2006 г.), закрепляющей, что стороны на индивидуальной или коллективной основе принимают все надлежащие и эффективные меры по предотвращению значительного вредного трансграничного воздействия в результате планируемой деятельности, а также по его уменьшению и контролю за ним (пункт 1 статьи 2).

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемое Законом правовое регулирование отвечает экологическим интересам общества и каждого его члена и конституционным положениям об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества, об обеспечении направления и координации государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (часть пятая статьи 13 Конституции).

2.Согласно Конституции государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности (часть вторая статьи 2).

Свободное и достойное развитие личности возможны только в условиях нормальных экологических, экономических, эстетических и иных основ ее жизнедеятельности. Такие условия создаются в том числе при осуществлении государством контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, охраны и восстановления окружающей среды в соответствии с частью второй статьи 46 Конституции, а также посредством принятия государством всех доступных ему мер для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией, в соответствии с предписаниями части первой статьи 59 Конституции.

Положения Закона, определяющие объекты государственной экологической экспертизы и объекты, для которых проводятся стратегическая экологическая оценка и оценка воздействия на окружающую среду (статьи 5–7); устанавливающие полномочия государственных органов по государственному регулированию и управлению в рассматриваемой области общественных отношений (статьи 8–12); регулирующие проведение государственной экологической экспертизы, стратегической экологической оценки и оценки воздействия на окружающую среду, включая срок проведения государственной экологической экспертизы и срок действия ее заключения, составление экологического доклада по стратегической экологической оценке и отчетов об оценке воздействия на окружающую среду (статьи 13–19), тем самым возлагающие на органы государства соответствующие координирующие, контрольные и нормативно- регулятивные функции, согласуются с вышеназванными конституционными положениями о защите и улучшении условий жизни, охране и восстановлении окружающей среды, обеспечении рационального природопользования и требованием о создании порядка, необходимого для полного осуществления экологических прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

3.В соответствии с Конституцией государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности;

гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (части вторая и четвертая статьи 13).

В решении от 3 мая 2016 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об экспортном контроле» Конституционным Судом изложена правовая позиция о том, что осуществление экономических прав в условиях конституционного правопорядка сопряжено с необходимостью учета иных конституционных ценностей как частного, так и публичного характера. Реализация экономической свободы не должна противоречить в том числе публичным интересам общества и государства; в случае необходимости защиты данных интересов законодатель с соблюдением конституционных принципов и норм вправе устанавливать определенные условия осуществления и ограничения экономических прав.

Законом предусматривается, что по результатам проведенной государственной экологической экспертизы составляется заключение в соответствии с требованиями, установленными Советом Министров Республики Беларусь; заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным либо отрицательным (пункты 1 и 2 статьи 15). При этом определяется, что реализация проектных решений без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещается, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь, и закрепляются соответствующие обязанности заказчиков осуществлять реализацию проектных решений по объектам государственной экологической экспертизы только при наличии положительного заключения государственной экологической  экспертизы  (пункт  3 статьи 15, подпункт 1.2 пункта 1 статьи 21 Закона).

Из пункта 2 статьи 1 Закона следует, что под термином «заказчики» понимаются государственные органы, иные юридические лица Республики Беларусь, иностранные и международные юридические лица, индивидуальные предприниматели, планирующие осуществление хозяйственной и иной деятельности на территории Республики Беларусь и (или) разработку документации, являющейся объектом государственной экологической экспертизы и (или) объектом проведения стратегической экологической оценки.

Принимая во внимание данные положения Закона, Конституционный Суд отмечает, что запрет реализации проектных решений без положительного заключения государственной экологической экспертизы, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь, распространяется в равной мере на всех субъектов хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности и организационно-правовой формы. Установление данного запрета является обоснованным в силу его направленности на достижение баланса между экономическими свободами субъектов экономической деятельности и публичными интересами, обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, включая обеспечение экологической безопасности как состояния защищенности окружающей среды, жизни и здоровья граждан от угроз, возникающих в результате антропогенных воздействий, а также факторов, процессов и явлений природного и техногенного характера (абзац тринадцатый пункта 4 Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. № 575).

Данный запрет, в определенной степени ограничивающий права и свободы субъектов экономической деятельности, является правомерным, поскольку предусмотрен Законом в интересах экологической безопасности, которая является неотъемлемой составляющей национальной безопасности, защиты здоровья населения, прав и свобод других лиц, в том числе гарантируемых частями первой и третьей статьи 45, частью первой статьи 46 Конституции. Такой законодательный подход согласуется с требованием части первой статьи 23 Конституции о том, что ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.

4.Конституцией установлено, что гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды; государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы (части первая и вторая статьи 34); граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается в том числе обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими определенными законом способами (части первая, вторая статьи 37).

В преамбуле Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, от 25 июня 1998 года (вступила в силу для Республики Беларусь 30 октября 2001 г.) указывается, что в вопросах, касающихся окружающей среды, совершенствование доступа к информации и участия общественности в  процессе принятия решений повышает качество принимаемых решений и процесса их осуществления, способствует улучшению информированности общественности об экологических проблемах, предоставляет общественности возможность выражать свою озабоченность и позволяет государственным органам обеспечивать должный учет таких интересов.

Оценивая конституционность положения о принятии решений государственными органами по вопросам планирования и застройки населенных пунктов, жилищного строительства после проведения общественных обсуждений, Конституционный Суд в решении от 22 ноября 2010 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» отметил, что проведение обязательного общественного обсуждения является не только гарантией реализации положений части первой статьи 34 и части третьей статьи 37 Конституции, но и важным механизмом обеспечения закрепленного частью первой статьи 46 Конституции права каждого на благоприятную окружающую среду.

Закон расширяет права граждан, общественных объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, иных юридических лиц на участие в общественных обсуждениях в области охраны окружающей среды посредством закрепления в качестве объекта таких обсуждений экологического доклада по стратегической экологической оценке (пункт 4 статьи 18). Положениями Закона предусматриваются также информирование граждан органами местного управления и самоуправления о возможном воздействии на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности и о принятом решении по данной деятельности; учет выводов заключения общественной экологической экспертизы, касающихся воздействия на окружающую среду при проведении государственной экологической экспертизы; права граждан и юридических лиц запрашивать и получать информацию о проведении государственной экологической экспертизы, знакомиться со сводкой отзывов и протоколом общественных обсуждений отчетов об оценке воздействия на окружающую среду, экологических докладов по стратегической экологической оценке, а также с документацией, направляемой на государственную экологическую экспертизу (кроме сведений, доступ к которым ограничен законодательными актами) (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 12, пункт 3 статьи 13, пункт 1 статьи 24).

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемое данными нормами Закона правовое регулирование направлено на обеспечение открытости информации о возможном  воздействии  на  окружающую  среду  планируемой  хозяйственной  и  иной деятельности и о принятых решениях по данной деятельности, на выявление и учет позиции общественности в процессе выработки государственными органами решений в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования как необходимых составляющих гарантий реализации предусмотренных статьями 34 и 37 Конституции прав граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды, на ознакомление с материалами, затрагивающими их права и законные интересы, на участие в решении государственных дел, а также на закрепление механизма реализации предусмотренного частью первой статьи 46 Конституции права каждого на благоприятную окружающую среду.