Решение КС РБ Р-1078 27.12.2016 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам декларирования доходов и имущества"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

27 декабря 2016 г. № Р-1078/2016

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам декларирования доходов и имущества»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Карпович Н.А., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам декларирования доходов и имущества».

Заслушав судью-докладчика Сергееву О.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам декларирования доходов и имущества» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам декларирования доходов и имущества» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 13 декабря 2016 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 21 декабря 2016 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законом (статьи 1 и 2) вносятся изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь «О декларировании физическими лицами доходов и имущества» путем изложения его в новой редакции (далее – Закон о декларировании) и в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП).

Из анализа норм Закона о декларировании следует, что уточняется сфера его действия посредством исключения из Закона «О декларировании физическими лицами доходов и имущества» положений, регламентирующих порядок декларирования доходов и имущества государственными служащими и иными лицами, обязанными представлять декларации о доходах и имуществе в соответствии со статьями 29–32 Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией». Согласно преамбуле и части первой статьи 3 Закона о декларировании данный Закон регулирует отношения, возникающие при декларировании физическими лицами доходов и имущества по требованию налоговых органов.

При этом Законом уточняется действующий порядок декларирования гражданами Республики Беларусь, а также иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в Республике Беларусь (далее – физические лица), доходов и имущества по требованию налоговых органов, в том числе в части перечня доходов, не подлежащих декларированию, прав физических лиц и налоговых органов в сфере декларирования доходов и имущества; установления особенностей осуществления контроля в сфере декларирования физическими лицами доходов и имущества в случае непредставления физическим лицом декларации о доходах и имуществе.

Согласно изменениям, вносимым статьей 2 Закона в КоАП, статья 23.9 этого Кодекса   излагается   в   новой   редакции,   уточняющей   категорию   физических   лиц, подлежащих административной ответственности за нарушение порядка декларирования доходов и имущества; административные взыскания, которые могут быть применены в случае совершения данного административного правонарушения; перечень сведений, указание которых в декларации о доходах и имуществе не является административным правонарушением.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1.Конституцией установлено, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю политику, защищает свою независимость, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (части вторая и третья статьи 1); государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности; гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (часть вторая статьи 2); никто не может быть понужден к исполнению обязанностей, не предусмотренных Конституцией и законами Республики Беларусь, либо к отказу от своих прав (статья 58).

Согласно части первой статьи 7 Конституции в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права. В решениях Конституционного Суда неоднократно подчеркивалось, что законотворческая деятельность должна основываться на вытекающем из этого конституционного принципа принципе  правовой определенности, который предполагает ясность, точность, непротиворечивость, логическую согласованность правовых норм. Соблюдение данного принципа позволяет привести нормативные правовые акты в единую систему путем их взаимного согласования, обеспечить системность и комплексность правового регулирования общественных отношений, избежать дублирования нормативных предписаний.

Конституционный Суд считает, что Закон, развивающий действующие правила декларирования физическими лицами доходов и имущества по требованиям налоговых органов, предъявляемым в том числе на основании запросов определенных этим Законом государственных органов, базируется на указанных конституционных нормах, учитывает положения Конституции, возлагающие на граждан Республики Беларусь обязанность принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей (статья 56); устанавливающие, что доходы бюджета формируются за счет налогов, определяемых законом, других обязательных платежей, а также иных поступлений (часть вторая статьи 133).

Конституция, закрепляя обязанность граждан Республики Беларусь принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей, непосредственно не предусматривает правового механизма исполнения данной обязанности. В соответствии с приведенными положениями во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 97 и пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции, наделяющими Парламент полномочием по принятию законов об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан, Закон предусматривает один из элементов такого механизма посредством определения правовых и организационных основ декларирования физическими лицами доходов и имущества по требованию налоговых органов, системы контроля за соответствием расходов физических лиц уровню их доходов, способствующей выявлению доходов физических лиц, сокрытых от налогообложения, уклонения от уплаты налогов.

Конституционный Суд при рассмотрении нормативных правовых актов в сфере налогового законодательства высказывал правовые позиции, суть которых заключается в том, что конституционная обязанность платить налоги имеет особый публично-правовой характер, обусловленный публично-правовой природой государства и государственной власти; налоги, пошлины и сборы представляют собой необходимое условие существования любого государства, поэтому обязанность платить их распространяется на всех  налогоплательщиков  в  качестве  безусловного  требования;  налоговые  платежи выступают основным источником доходной части бюджета и важнейшей гарантией защиты национальных интересов в сфере финансовой деятельности; только при достаточной наполняемости денежными средствами бюджета государство способно осуществлять свои функции и решать стоящие перед ним задачи (решения от 23 декабря 2009 г., 16 октября 2012 г., 28 декабря 2015 г. и др.).

Одновременно Конституционный Суд при проверке конституционности Закона учитывает правовые позиции, выраженные в принятом в порядке обязательного предварительного контроля решении от 25 ноября 2009 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам декларирования физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств». В данном решении указано, что нормы Закона «О декларировании физическими лицами доходов и имущества» об истребовании у физических лиц деклараций о доходах и имуществе по письменному требованию налоговых органов, в том числе на основании письменного запроса органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органов внутренних дел, органов государственной безопасности и прокуратуры, а также об установлении периода времени, за который налоговые органы вправе требовать представления указанной декларации, – не более чем за десять полных календарных лет, согласуются с закрепленным международными актами о правах граждан принципом доверия со стороны государства к лицу-собственнику относительно правомерности приобретения принадлежащих ему доходов и имущества, являются одной из важнейших установленных частью третьей статьи 44 Конституции гарантий неприкосновенности собственности и в то же время реализуют положение части шестой этой статьи, согласно которому осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности.

1.1.Конституционный Суд констатирует, что положение части первой статьи 10 Закона о декларировании, в соответствии с которым физическое лицо наделяется правом получать на безвозмездной основе в налоговом органе, истребовавшем декларацию о доходах и имуществе, информацию о результатах контроля в сфере декларирования, базируется на нормах частей первой и второй статьи 34 и статьи 11 Конституции.

Данный подход согласуется с конституционными положениями о том, что гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов и что государственные органы, должностные лица обязаны предоставлять гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы, а иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

1.2.Нормами Закона о декларировании (часть седьмая статьи 7, часть первая статьи 11) закрепляется компетенция Совета Министров Республики Беларусь по правовому регулированию ряда вопросов, касающихся сферы декларирования физическими лицами доходов и имущества по требованию налоговых органов. К числу таких вопросов относятся установление, в частности, случаев, в которых срок представления декларации о доходах и имуществе может быть перенесен руководителем налогового органа по обращению физического лица, а также требование о представлении декларации может быть отменено; определение порядка осуществления контроля в сфере декларирования в форме камеральной проверки.

По мнению Конституционного Суда, данные положения основываются на положениях статьи 107 Конституции, в соответствии с которыми Правительство Республики Беларусь осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента Республики Беларусь (абзац десятый); обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики (абзац пятый);  принимает  меры  по  обеспечению  прав  и  свобод  граждан,  защите  интересов государства,     национальной                безопасности,     охране                собственности                и             общественного порядка, борьбе с преступностью (абзац шестой).

При этом Конституционный Суд обращает внимание на необходимость в процессе реализации возлагаемых Законом на Совет Министров полномочий определять правовое регулирование таким образом, чтобы не затрагивались права физических лиц, подлежащие установлению, корректировке, отмене только на уровне закона, с соблюдением требований части первой статьи 23 Конституции, допускающей возможность ограничения прав и свобод личности только в случаях, предусмотренных законом, и в конституционно оправданных интересах, и статьи 28 Конституции, закрепляющей право каждого на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь.

2.Конституционный Суд отмечает нормы статьи 1 Закона, которые следует оценивать с учетом положения Конституции, предусматривающего, что ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в конституционно значимых интересах, в том числе национальной безопасности, защиты прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23). К таким нормам относятся положения части второй статьи 11 Закона о декларировании, закрепляющие право налогового органа при проведении камеральной проверки получать от других государственных  органов, иных организаций (индивидуальных предпринимателей) на безвозмездной основе информацию о полученных физическим лицом доходах, а также о находящемся в его собственности имуществе, за исключением информации, содержащей сведения, относящиеся к государственным секретам или иной охраняемой законом тайне.

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемое законодательное регулирование, направленное на создание условий для выявления случаев недобросовестного исполнения обязанности по уплате налогов, в определенной мере носит ограничительный характер и связано с вторжением в сферу права на неприкосновенность личной жизни (статья 28 Конституции), так как информация о доходах физических лиц и находящемся в их собственности имуществе доводится до сведения налоговых органов помимо воли этих лиц. Вместе с тем Конституционный Суд считает, что ограничение указанного права основано на требованиях части первой статьи 23 Конституции, поскольку осуществляется в соответствии с предписаниями закона, в интересах национальной безопасности в экономической сфере, в том числе устойчивого поступления денежных средств в бюджет, достаточного для финансирования обязательств Республики Беларусь.

Конституционный                        Суд                        с              учетом                приведенных                  конституционных                положений обращает   внимание                             правоприменителей, что         при                        реализации         норм                               Закона о декларировании, наделяющих налоговые органы правом получать информацию о доходах и         имуществе        физического                    лица,    необходимо                    соблюдать        меры,                  гарантирующие конфиденциальность             соответствующей         информации,   безопасность     ее                        хранения           и передачи, защиту от посягательств третьих лиц или использования в ненадлежащих целях. Такое  понимание  положений  части  второй  статьи  11  Закона  о  декларировании согласуется и с ранее выраженными правовыми позициями Конституционного Суда. Так, в  решении  от  14 декабря  2016 г.  «О  соответствии  Конституции  Республики  Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в законы Республики Беларусь                              по                          вопросам             судоустройства                              и                             судопроизводства»                     при         оценке конституционности   положений   проверяемого   Закона,   разрешающих   третьим   лицам пользоваться  персональными  данными  и  иными  сведениями  независимо  от  согласия обладателя этих данных, сведений, Конституционный Суд отметил также недопустимость неоправданного   произвольного   вмешательства   в   личную   жизнь   граждан   и   указал правоприменителю,  что  реализация  полномочий  по  доступу,  включая  удаленный,  к информационным                          системам,                          содержащим   персональные                данные,              без        письменного согласия физических лиц возможна только в случаях, предусмотренных законом, должна иметь правомерные цели и быть необходимой для их достижения.

3.Новой редакцией статьи 23.9 КоАП предусматривается административная ответственность за нарушение порядка декларирования доходов и имущества лица, обязанного в соответствии с законодательством о борьбе с коррупцией представлять декларацию о доходах и имуществе, что отличается от действующей редакции этой статьи, согласно которой административная ответственность физических лиц наступает также за непредставление декларации о доходах и имуществе по письменному требованию налогового органа; определяются более мягкие санкции за непредставление декларации в установленный законодательством срок либо указание в ней неполных или недостоверных сведений о доходах и (или) имуществе, подлежащих декларированию; расширяются основания освобождения от административной ответственности, наступающей согласно этой статье КоАП.

При оценке данных норм Конституционный Суд исходит из того, что законодатель вправе при установлении порядка декларирования физическими лицами доходов и имущества, осуществления налоговыми органами деятельности, направленной на выявление и пресечение правонарушений в рассматриваемой сфере, основываясь на нормах Конституции, определяющих компетенцию Парламента (пункт 2 части первой статьи 97, пункт 1 части первой статьи 98), закреплять и отменять административную ответственность за несоблюдение порядка декларирования доходов и имущества, корректировать конкретные составы административных правонарушений, размеры санкций, что предопределено необходимостью определения оптимальных механизмов, предотвращающих сокрытие денежных средств и имущества, подлежащих налогообложению, и обеспечивающих поступление в бюджет налогов.

При этом законодатель должен руководствоваться закрепленными в Конституции, в том числе части первой статьи 23, принципами и нормами; установление ответственности за административное правонарушение и конкретных санкций, ограничивающих конституционные права, должно отвечать требованиям справедливости, разумности, быть соразмерным конституционно закрепленным интересам; исходить из характера правонарушений, их опасности для находящихся под защитой закона ценностей, причин и условий их совершения, категорий правонарушителей и гарантировать адекватность (соразмерность) порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения.

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемые Законом виды административных взысканий, размеры штрафа позволяют правоприменителям назначить соответствующее взыскание с учетом характера и вредных последствий совершенного административного правонарушения, обстоятельств его совершения. Изменение законодательного регулирования административной ответственности за нарушение порядка декларирования доходов и имущества свидетельствует о либерализации законодательства в сфере декларирования, направлено на реализацию принципа гуманизма. Обеспечение выполнения плательщиками налогов конституционной обязанности по участию в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, обязанности физических лиц исполнять требования Закона о декларировании будет осуществляться иными правовыми средствами воздействия без привлечения данных лиц к административной ответственности (части первая, седьмая статьи 12 Закона о декларировании). Кроме того, Конституционный Суд полагает, что законодателем укрепляется правовая основа для стимулирования физических лиц к правомерному поведению, выражающемуся в своевременном исполнении ими обязанностей, предусмотренных Конституцией и законодательством, что учитывает интересы общества и государства и отвечает нормам части второй статьи 2 Конституции.

Из выявленного конституционно-правового смысла Закона следует вывод о том, что его положения направлены на уточнение правового регулирования в сфере декларирования доходов и имущества, конкретизацию прав и обязанностей физических лиц при декларировании доходов и имущества по требованию налогового органа, порядка осуществления контрольных мероприятий в указанной сфере и основаны на принципах и нормах Конституции.