Решение КС РБ Р-1127 06.07.2018 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О массовых мероприятиях в Республике Беларусь"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

6 июля 2018 г. № Р-1127/2018

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – заместителя Председателя Конституционного Суда Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П. на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь».

Заслушав судью-докладчика Рябцева Л.М., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 7 июня 2018 г., одобрен Советом Республики  Национального  собрания  Республики  Беларусь 28 июня 2018 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законом             вносятся               изменения           и             дополнения     в              Закон     Республики      Беларусь «О   массовых   мероприятиях   в   Республике   Беларусь»   (далее –   Закон   о   массовых мероприятиях).

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования законодательного регулирования общественных отношений в сфере проведения массовых мероприятий.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1.Республика Беларусь – правовое государство, обеспечивающее законность и правопорядок (части первая и третья статьи 1 Конституции). В Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7 Конституции).

Согласно Конституции каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение; никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них (части первая и вторая статьи 33); свобода собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, не нарушающих правопорядок и права других граждан Республики Беларусь, гарантируется государством; порядок проведения указанных мероприятий определяется законом (статья 35).

2.Конституционный Суд считает необходимым обратить внимание на ряд положений Закона.

2.1.В целях реализации конституционного права граждан на свободу собраний и устранения излишнего вмешательства государственных органов в процесс организации и проведения массовых мероприятий Законом (пункт 8 статьи 1) вводится уведомительный порядок проведения массовых мероприятий в постоянных местах для проведения массовых мероприятий.

Закон о массовых мероприятиях дополняется статьей 91, предусматривающей, что установленные данным Законом общие требования к порядку проведения массовых мероприятий     и     обеспечению     общественного     порядка     при     их     проведении

распространяются на массовые мероприятия, проводимые и в разрешительном, и в уведомительном порядке. В частности, письменное уведомление о проведении массового мероприятия должно быть направлено в соответствующий местный исполнительный и распорядительный орган не позднее чем за десять дней до предполагаемой даты проведения этого массового мероприятия. Законодателем устанавливается обязанность местных исполнительных и распорядительных органов не позднее чем за пять дней до даты проведения массового мероприятия сообщить в письменной форме о недопустимости проведения массового мероприятия и необходимости прекращения подготовки к нему в случае, если в местный исполнительный и распорядительный орган ранее поступило уведомление от другого заявителя о проведении в том же месте и в то же время массового мероприятия, – заявителю, подавшему такое уведомление позднее; если поданное уведомление не соответствует требованиям Закона о массовых мероприятиях, – заявителю, подавшему такое уведомление.

Кроме того, в соответствии со статьей 12 Закона о массовых мероприятиях, с учетом изменения, вносимого пунктом 11 статьи 1 Закона, организация и проведение любого массового мероприятия как в разрешительном, так и в уведомительном порядке подлежат прекращению по требованию руководителя (его заместителя) соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа, органа внутренних дел в случаях: если не было подано заявление (уведомление), заявление (уведомление) отозвано организатором (организаторами) массового мероприятия или принято решение о запрещении (недопустимости) проведения массового мероприятия;  если  нарушены  положения статей 9–11 Закона о массовых мероприятиях; возникновения опасности для жизни и здоровья граждан.

В целях обеспечения общественного порядка и безопасности в часть вторую статьи 9 Закона о массовых мероприятиях вносится дополнение, предусматривающее, что проведение массовых мероприятий в уведомительном порядке возможно только в местах, определенных для этих целей местными исполнительными и распорядительными органами.

Кроме того, Законом (пункт 6 статьи 1) уточняется перечень способов, которыми нельзя объявлять о массовых мероприятиях до получения разрешения на их проведение.

Конституционный Суд отмечает, что установление Законом уведомительного порядка проведения массовых мероприятий отвечает международным стандартам, закрепленным в Руководящих принципах по свободе мирных собраний (CDL-AD(2010)020), принятых совместно Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ и Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) на 83-м пленарном заседании (Венеция, 4 июня 2010 года), в соответствии с которыми важнейшей обязанностью государства является создание необходимых механизмов и процедур, позволяющих обеспечить реальное осуществление свободы собраний без чрезмерного бюрократического регулирования (подпункт 2.2 пункта 2).

В соответствии с подходами, выработанными в практике Европейского Суда по правам человека, «уведомительный и даже разрешительный порядок для публичного мероприятия, как правило, не посягает на существо права, предусмотренного статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку цель данного порядка состоит в том, чтобы дать властям возможность принять разумные и целесообразные меры для обеспечения спокойного проведения любого собрания, митинга или иного мероприятия политического, культурного или другого характера» (пункт 40 Постановления от 10 июля 2012 года).

Гарантируемая Конституцией свобода собраний, которые не  нарушают правопорядок и права других граждан Республики Беларусь, является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Республике Беларусь  как  демократическом  правовом  государстве  и  предполагает  в  том  числе отсутствие чрезмерного государственного контроля за действиями организаторов и участников массовых мероприятий. По мнению Конституционного Суда, положения Закона, предусматривающие наряду с разрешительным уведомительный порядок проведения массовых мероприятий в постоянных местах для их проведения, направлены на устранение излишнего вмешательства государственных органов в процесс организации и проведения массового мероприятия, ликвидацию барьеров, связанных с согласованием места его проведения, и создание тем самым дополнительных гарантий для реализации гражданами закрепленной Конституцией свободы собраний.

При этом Конституционный Суд обращает внимание местных исполнительных и распорядительных органов, которые согласно Закону о массовых мероприятиях должны сообщать о недопустимости проведения массового мероприятия и необходимости прекращения подготовки к нему, на то, что организатору (организаторам) должны указываться конкретные случаи, в связи с которыми недопустимо проведение массового мероприятия, прекращается подготовка к нему, в том числе если поданное уведомление не соответствует требованиям Закона о массовых мероприятиях.

2.2.Законом предусматривается ряд мер, направленных на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий. Так, согласно Закону (пункт 2 статьи 1) часть шестая статьи 4 Закона о массовых мероприятиях излагается в новой редакции, в соответствии с которой лица, допустившие нарушение порядка организации или проведения массового мероприятия, в течение одного года после наложения административного взыскания за такое нарушение, а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершение преступлений против мира и безопасности человечества, преступлений против общественной безопасности, преступлений против общественного порядка и общественной нравственности или преступлений против государства и порядка осуществления власти и управления, не могут выступать организаторами массового мероприятия.

Абзацем шестым части второй статьи 11 Закона о массовых мероприятиях, излагаемым в новой редакции, устанавливается, что во время проведения собрания, митинга, уличного шествия, демонстрации или пикетирования их организаторам и участникам запрещается иметь при себе холодное, огнестрельное, газовое или иное оружие, взрывчатые вещества и боеприпасы, предметы, поражающее действие которых основано на использовании горючих веществ, их имитаторы и муляжи, другие предметы, которые могут быть использованы в качестве оружия, ядовитые, отравляющие, едко пахнущие, легковоспламеняющиеся вещества, огнеопасные и пиротехнические вещества или изделия, кроме спичек и карманных зажигалок, иные вещества, предметы, изделия, в том числе самодельного изготовления, использование которых может привести к задымлению, воспламенению, а также алкогольные, слабоалкогольные напитки и (или) пиво (пункт 10 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд отмечает, что данные изменения и дополнения, вносимые в Закон о массовых мероприятиях, направлены на совершенствование правового регулирования отношений, связанных с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий, основаны на положениях статьи 59 Конституции. Государство обязано принимать разумные и необходимые меры, позволяющие проводить массовые мероприятия без опасений, что их участники могут быть подвергнуты физическому насилию, а роль правоохранительных органов заключается в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, прав и свобод участников мероприятия и иных лиц, поскольку согласно части первой статьи 21 Конституции обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства.

2.3.Пунктом 9 статьи 1 Закона часть пятая статьи 10 Закона о массовых мероприятиях излагается в новой редакции, в соответствии с которой лицо, присутствующее на массовом мероприятии в качестве журналиста средства массовой информации, обязано иметь при себе документ, удостоверяющий личность, а также служебное удостоверение журналиста средства массовой информации, зарегистрированного     на     территории     Республики     Беларусь,     либо     документ, подтверждающий аккредитацию журналиста иностранного средства массовой информации в Республике Беларусь; указанное лицо должно иметь ясно видимый отличительный знак представителя средства массовой информации.

Конституционный Суд отмечает, что аналогичное правовое регулирование установлено в законодательных актах ряда других государств, в частности Российской Федерации, Республики Казахстан, Республики Армения.

По мнению Конституционного Суда, изменение, вносимое в статью 10 Закона о массовых мероприятиях, определяющее порядок проведения массовых мероприятий, имеет целью обеспечение возможности идентификации лиц, являющихся журналистами средств массовой информации, присутствующих на мероприятии, взаимодействия сотрудников правоохранительных органов с представителями средств массовой информации, находящимися на территории проведения такого мероприятия, для освещения хода событий, а также исключение возникновения спорных ситуаций, связанных с определением правового статуса того или иного лица, присутствующего на массовом мероприятии, правомерности совершаемых им действий, что согласуется с положениями статей 35 и 59 Конституции и международными стандартами в сфере проведения массовых мероприятий.

3.В соответствии с Законом (пункт 9 статьи 1) из Закона о массовых мероприятиях исключаются положения, согласно которым порядок проведения массовых мероприятий на территориях, где имеются недвижимые материальные историко-культурные ценности и их охранные зоны, определяется местными исполнительными и распорядительными органами.

Конституционный Суд отмечает, что таким образом законодателем учтена правовая позиция   Конституционного   Суда,   изложенная   в   решении   от   28 октября   2011 г. «О   соответствии   Конституции   Республики   Беларусь   Закона   Республики   Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь», в котором Конституционный Суд обратил внимание законодателя на неполноту законодательного регулирования порядка проведения массовых мероприятий на территориях, где имеются недвижимые материальные историко-культурные ценности и их охранные зоны, и указал, что согласно статье 35 Конституции порядок проведения массовых мероприятий определяется законом, однако в силу абзаца пятого пункта 8 статьи 1 Закона, по результатам проверки которого вынесено решение, порядок проведения массовых мероприятий на таких территориях подлежит определению местными исполнительными и распорядительными органами, что на практике может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан.

Таким образом, из содержания проверяемых норм Закона и выявленного их конституционно-правового смысла следует, что Закон направлен на совершенствование норм Закона о массовых мероприятиях с учетом практики его применения.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – заместитель Председателя Конституционного Суда

Республики Беларусь         Н.А.Карпович