Решение КС РБ Р-1142 12.07.2018 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 12 июля 2018 г. № Р-1142/2018

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко  А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей,    статьи    98    и    части    первой    статьи    101    Закона    Республики    Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного     контроля     конституционность     Закона     Республики     Беларусь «О нормативных правовых актах».

Заслушав судью-докладчика Подгрушу В.В., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» и иных законодательных актов, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 27 июня 2018 г., одобрен Советом Республики  Национального  собрания  Республики  Беларусь 29 июня 2018 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования деятельности по подготовке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, систематизации положений ряда законодательных актов, регулирующих нормотворческую деятельность, а также устранения пробелов и иных недостатков в законодательном регулировании, выявленных в практике применения Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее – Закон о нормативных правовых актах).

Законом определяются система и виды нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) нормотворческими органами (должностными лицами), порядок их подготовки, в том числе требования, касающиеся нормотворческой техники, проведения экспертиз, принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу, действия, толкования и систематизации, регулируются иные вопросы нормотворческой деятельности.

В пункте 2 статьи 1 Закона устанавливается, что этот Закон не распространяется на акты Конституционного Суда Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, ненормативные (индивидуальные) правовые акты, локальные правовые акты нормотворческих органов (должностных лиц), международные договоры Республики Беларусь и иные международно-правовые акты, содержащие обязательства Республики Беларусь, если иное не предусмотрено данным Законом, а также на технические нормативные правовые акты в области технического нормирования и стандартизации в части, урегулированной законодательством о техническом нормировании и стандартизации.

1.Конституционный Суд в рамках своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проводит проверку положений Закона, исходя из верховенства и непосредственного действия норм Конституции, учитывая при этом:

последовательное и эффективное выполнение Республикой Беларусь своих функций как суверенным государством, обеспечивающим законность и правопорядок (части вторая и третья статьи 1 Конституции);

нормы Конституции об обязанности соблюдения законодателем при правовом регулировании общественных отношений закрепленных в Конституции основополагающих принципов правового государства, прежде всего принципа верховенства права, сущность которого проявляется в том, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7), принципа осуществления государственной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (статья 6), признания Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права (часть первая статьи 8); регламентирования в Конституции вопросов, касающихся принятия решений референдумом (народным голосованием) (статьи 73–78), осуществления полномочий в нормотворческой сфере Президентом Республики Беларусь (статьи 79, 84, 85, 101), законодательных полномочий –  Национальным  собранием  Республики  Беларусь (статьи 90, 97–101, 104), нормотворческой деятельности – Советом Министров Республики Беларусь (статьи 107 и 108), местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами (статья 122); установления в Республике  Беларусь  конституционного  контроля  нормативных   правовых   актов (статья 116), контроля и  надзора  за  исполнением  законов  и  подзаконных  актов (статьи 125, 129);

предусмотренные в Конституции положения, определяющие иерархию нормативных правовых актов, в силу которых Конституция обладает высшей юридической силой; законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией; в случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция; в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом (статья 137);

содержащиеся в Конституции предписания о том, что правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы; нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом (части третья и четвертая статьи 7).

Приведенные и другие конституционные принципы и нормы находят развитие в положениях Закона, обеспечивая тем самым направленность осуществления нормотворческой деятельности как важнейшей составляющей государственной власти на основе и в соответствии с Конституцией.

2.В статье 2 Закона приводятся определения основных терминов, касающихся системы нормативных правовых актов Республики Беларусь. При этом даются определения ряда терминов («законотворческая деятельность», «законотворческий процесс», «правовая неопределенность» и др.), уточняются определения таких терминов, как «аналогия права», «законодательная инициатива», «пробелы в законодательстве», и др.

Конституционный Суд считает, что формулирование законодателем определений терминов, имеющих важное значение для нормотворческой деятельности, направлено на единообразное нормативное урегулирование общественных отношений в сфере нормотворчества, а также на исключение правовых недостатков  в  указанной деятельности.

Так, приведенное в Законе определение законодательства как системы нормативных правовых актов, характеризующейся их внутренней согласованностью, иерархией и обеспечивающей правовое регулирование общественных отношений, по мнению Конституционного Суда, отвечает целям и принципам правового государства, предполагающим осуществление нормотворческой деятельности на конституционно обусловленной нормативной базе.

3.В статье 6 Закона закрепляются как основные принципы нормотворческой деятельности, так и правовые механизмы их обеспечения. При сохранении действующих принципов, на основе которых осуществляется нормотворческая деятельность (принципы конституционности, приоритета общепризнанных принципов международного права, защиты прав, свобод и законных интересов граждан, социальной справедливости, научности, системности и комплексности правового регулирования общественных отношений), законодателем дополнительно определяются принципы гуманизма, социально-экономической обусловленности, стабильности правового регулирования, вводятся дополнительные критерии, раскрывающие содержание отдельных принципов. В частности, устанавливается, что принцип конституционности (законности) обеспечивается верховенством Конституции в нормотворческой деятельности, прямым действием ее норм; принятием (изданием) нормативного правового акта уполномоченным нормотворческим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции в порядке и по форме, установленным Конституцией и иными актами законодательства; соответствием нормативного правового акта Конституции и нормативным правовым актам большей юридической силы, согласованностью нормативных правовых актов одинаковой юридической силы; принцип социально-экономической обусловленности обеспечивается соответствием принимаемых (издаваемых) нормативных правовых актов социально-экономическим потребностям и возможностям общества и государства, а также целям устойчивого развития, содержащимся в международно-правовых актах и правовых актах программного характера (пункты 2 и 8 указанной статьи).

Определения отдельных принципов уточняются в положениях Закона, касающихся раскрытия их содержания через механизмы правового обеспечения. Так, действующий принцип защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости формулируется как принцип защиты прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц, интересов общества и государства, социальной справедливости, который означает обязанность нормотворческих органов (должностных лиц) при планировании, подготовке, принятии (издании) и реализации нормативных правовых актов учитывать мнение населения и интересы его различных групп, политических партий, религиозных организаций и иных общественных объединений, обеспечивать надлежащий баланс в правовом регулировании их прав, свобод и обязанностей с учетом национальных традиций и социальных ценностей белорусского народа, гарантировать их реализацию и защиту в целях социальной справедливости и достижения устойчивого развития Республики Беларусь (пункт 5 статьи 6 Закона).

Конституционный Суд считает, что определение и раскрытие законодателем содержания принципов нормотворческой деятельности имеет целью обеспечение верховенства Конституции, ценностей и принципов, закрепленных в Конституции, которые предопределяют сущность и содержание правовой системы Беларуси, а также достижение однозначного понимания законодательных предписаний, которыми должны руководствоваться все субъекты нормотворческой деятельности на всех стадиях нормотворческого процесса, включая подготовку проектов, проведение экспертизы, принятие (издание), изменение, исполнение, официальное толкование нормативных правовых актов.

4.В рамках реализации гражданами конституционного права на непосредственное участие в управлении делами общества и государства, а также на получение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов (часть вторая статьи 37, часть первая статьи 34 Конституции) в статье 7 Закона регламентируются вопросы публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов.

В пункте 2 статьи 7 Закона определяется, что публичному обсуждению, как правило, подлежат проекты законодательных актов и постановлений Совета Министров Республики Беларусь, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан и юридических лиц и устанавливающие новые либо принципиально изменяющие существующие подходы к правовому регулированию определенной сферы общественных отношений, а также проекты актов законодательства, которые  могут  оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности. В части третьей пункта 2 анализируемой статьи определяются проекты нормативных правовых актов, не подлежащие публичному обсуждению, в том числе проекты, подготовленные в связи с заключением, исполнением, приостановлением действия или прекращением международного договора, регулирующие общественные отношения в области обеспечения обороны и национальной безопасности, защиты государственных секретов, бюджетного, валютного законодательства, направленные на реализацию основных направлений денежно-кредитной политики, а также проекты, срок подготовки которых по поручению Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь,   Администрации   Президента   Республики    Беларусь    составляет    менее 15 календарных дней.

Публичное обсуждение, будучи по своей природе публично-правовым институтом, призвано обеспечить открытое, независимое и свободное общественное и (или) профессиональное обсуждение проектов нормативных правовых актов, предоставляя каждому возможность участвовать в их обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным, в частности профессиональным, объединениям. Цель публичного обсуждения – получение общественной оценки правового акта, его соответствия общественным ожиданиям, что является одним из компонентов учета публичных и частных интересов.

Конституционный Суд, оценивая законодательное регулирование отношений, касающихся публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, отмечает направленность нормативных предписаний статьи 7 Закона на обеспечение процедуры публичного обсуждения проектов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, что согласуется с конституционным положением о человеке, его правах, свободах и гарантиях их реализации как высшей ценности и цели общества и государства (часть первая статьи 2 Конституции).

Закрепление Законом предписания о публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов, принципиально изменяющих существующие подходы к правовому регулированию определенной сферы общественных отношений, отвечает требованиям правового государства о транспарентности правового регулирования, его увязанности с общественными ожиданиями и положительным влиянием на рост доверия граждан к государству и его органам.

5.Анализ положений статьи 8 Закона о принятии (издании) нормотворческими органами (должностными лицами) нормативных правовых актов в порядке эксперимента свидетельствует о закреплении такой формы апробирования новых подходов в правовом регулировании общественных отношений, как эксперимент. Одновременно исключаются имевшие место пробелы в действующем законодательстве, что позволяет обеспечить правовую определенность при решении связанных с экспериментом вопросов.

Законодатель, в частности, устанавливает, что по окончании эксперимента проводится анализ практики применения нормативного правового акта, принятого (изданного) в порядке эксперимента, позитивных и негативных последствий эксперимента, социальных и иных факторов, оказавших влияние на применение такого акта, произведенных расходов и полученных доходов в связи с проведением эксперимента, а также осуществляется прогноз позитивных и негативных последствий, которые появятся после принятия (издания) нормативного правового акта без ограничения его действия.

Согласно пункту 3 статьи 8 Закона на основании информации о результатах эксперимента нормотворческим органом (должностным лицом) принимается решение о целесообразности принятия (издания) нормативного правового акта без ограничения его действия во времени и определенной территорией и (или) по кругу лиц либо принимаются иные меры по совершенствованию законодательства в соответствующей сфере общественных отношений и практики правоприменения.

Конституционный Суд считает, что поскольку сформулированные в указанной статье Закона положения не исключают возможности негативных последствий принятия (издания) нормативных правовых актов в порядке эксперимента, то в случае выявления негативных последствий принятия (издания) нормативного правового акта в порядке эксперимента риск этих последствий не должен возлагаться исключительно на субъектов правоотношений, на которых распространялось действие такого акта, если соответствующие отношения имели правомерный характер и совершались в соответствии с установленными предписаниями и требованиями о проведении эксперимента.

6.Статьей 75 Закона регулируются отношения, касающиеся правового мониторинга, под которым понимается деятельность по систематическому анализу и оценке качества законодательства, практики правоприменения, эффективности правового регулирования общественных отношений, осуществляемая нормотворческими органами (должностными лицами), а также иными уполномоченными государственными органами (организациями) в пределах своей компетенции.

В данной статье Закона предусматривается, что в целях осуществления правового мониторинга указанными органами (организациями) проводятся публичные обсуждения, создаются рабочие группы, в том числе межведомственные, изучаются предложения государственных органов и иных организаций, в том числе научных организаций, общественных объединений, а также граждан по совершенствованию законодательства и практики правоприменения, анализируется информация, содержащаяся в средствах массовой информации, обзорах практики применения законодательства, осуществляется обмен информацией между заинтересованными государственными органами и иными организациями, используются иные способы, не противоречащие законодательству.

С учетом приведенного в анализируемой статье Закона понятия мониторинга, его правовой сущности и основных составляющих Конституционный Суд считает, что, хотя при определении названных возможных форм осуществления правового мониторинга не устанавливается единый порядок его осуществления, прогнозирования предполагаемых последствий принятия (издания), включая определение государственного органа (иной организации), ответственного(й) за решение связанных с этим вопросов, предусматриваемая Законом реализация нормотворческими органами и иными государственными органами (организациями) законодательных предписаний по проведению правового мониторинга может оказать ожидаемое воздействие на повышение качества законодательства и практики правоприменения, обеспечивая тем самым эффективность и результативность правового регулирования общественных отношений, исполнение нормативных правовых актов в соответствии с требованиями конституционных принципов и норм.

7.В Законе содержится ряд нормативных требований, касающихся, в частности, установления запретов:

на включение в локальные акты положений, ухудшающих по сравнению с законодательством правовое положение граждан и юридических лиц, на которых распространяется действие локальных актов (пункт 3 статьи 5);

на делегирование полномочий на принятие (издание) нормативных правовых актов нормотворческим органом (должностным лицом), если такие полномочия предоставлены законодательным актом, а также другому нормотворческому органу (должностному лицу) одного уровня, если иное не предусмотрено законодательными актами (часть вторая пункта 1 статьи 55);

на указание в нормативном правовом акте срока вступления его в силу ранее даты его принятия (издания) (пункт 5 статьи 64).

Пунктом 6 статьи 64 Закона формулируется также правило о том, что не являются вступившими в силу нормативные правовые акты, принятые (изданные) с нарушением установленного этим Законом порядка проведения обязательной юридической экспертизы, включения их в Национальный реестр правовых актов и официального опубликования.

Закрепление в Законе указанных требований, обязательных для соблюдения всеми нормотворческими органами (должностными лицами), является  фактически установлением пределов их юрисдикции при регулировании соответствующих общественных отношений по вопросам (сферам деятельности), находящимся в компетенции этих органов (должностных лиц). Конституционный Суд считает, что такое законодательное регулирование основывается на требованиях конституционного принципа верховенства права (часть первая статьи 7), направлено на достижение конституционно значимых целей и решение задач, в том числе по защите прав и законных интересов граждан и организаций, гарантирование которых возложено на государство.

8.В Законе учтены правовые позиции Конституционного Суда, изложенные им в решениях от 18 декабря 2008 г. «О реализации субъективного права при прекращении действия правовых норм», от 15 декабря 2010 г. «О действии нормативного правового акта во времени при прекращении делегированных полномочий на его принятие (издание)» и др., а также реализован ряд сформулированных в посланиях Конституционного Суда о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2012, 2014, 2016 и 2017 годах предложений Конституционного Суда концептуального характера по совершенствованию правовой системы государства, касающихся, в частности, внедрения правового мониторинга как системной деятельности государственных органов и иных организаций по оценке действенности национального законодательства, анализа результативности воздействия права на общественные отношения; определения приоритетов в общественном и социально-экономическом развитии, государственном строительстве; безусловного соблюдения нормотворческими органами принципа правовой определенности, согласно которому нормативный правовой акт должен носить определенный характер, эффективно воздействовать на общественные отношения и устанавливать соразмерное правовое регулирование; выработки на государственном уровне действенного механизма изучения и оценки регулирующего воздействия законодательных актов на достижение целей экономического и общественно- политического развития страны; внедрения действенного научного нормотворческого прогнозирования для обеспечения конституционно-правовой безопасности и предсказуемости законодательного регулирования.

Учет законодателем правовых позиций и предложений Конституционного Суда основывается на конституционном принципе разделения властей и направлен на надлежащее утверждение в нормотворческой деятельности принципов верховенства Конституции и верховенства права.

Конституционный Суд считает также, что преодоление нормотворческих дефектов, обусловливающих неконституционность нормативных положений либо влекущих неконституционное их применение, обеспечивается в том числе при своевременной и полной реализации законодателем, иным нормотворческим органом  (должностным лицом) правовых позиций Конституционного Суда, направленных не только на выявление недостатков правового регулирования в целях их устранения, но и на установление конституционно-правового смысла нормативных предписаний и определение вектора дальнейшего совершенствования конституционно-правового регулирования соответствующих отношений.

9.В пункте 2 статьи 66 Закона законодателем формулируются предписания, касающиеся придания обратной силы нормативному правовому акту.

По своему содержанию данные предписания воспроизводят часть вторую статьи 67 Закона о нормативных правовых актах. При этом если в части первой пункта 2 анализируемой статьи Закона содержится правило императивного характера о том, что придание обратной силы нормативному правовому акту не допускается, если он предусматривает введение или усиление ответственности граждан и юридических лиц за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность, то в части второй данного пункта сохранена норма, согласно которой нормативные правовые акты, иным образом ухудшающие положение граждан и юридических лиц (возлагающие дополнительные (увеличенные) по сравнению с ранее существовавшими обязанности или ограничивающие в правах либо лишающие имеющихся прав), не имеют обратной силы, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Оценивая законодательное положение о возможности придания обратной силы нормативным правовым актам, иным образом ухудшающим положение граждан и юридических лиц, Конституционный Суд отмечает следующее.

В соответствии с частью шестой статьи 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

Из смысла данной конституционной нормы следует, что она распространяется не только на законы, но и на все подзаконные акты, поскольку запрет на придание обратной силы нормативным правовым актам, устанавливающим либо усиливающим ответственность граждан, сформулирован в виде универсального правила, не содержащего исключений ни для законов, ни для иных нормативных правовых актов.

Согласно Конституции ограничение прав и свобод личности возможно только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23).

В связи с этим допущение законодателем возможности придания обратной силы нормативным правовым актам, иным образом ухудшающим положение граждан и юридических лиц, если такое предусмотрено законодательными актами, не входит в противоречие с конституционными требованиями.

С учетом изложенного Конституционный Суд приходит к выводу, что Закон направлен на комплексное и системное регулирование отношений, касающихся нормотворческой деятельности, отвечающее требованиям принципов верховенства Конституции и верховенства права, повышение эффективности нормотворческой деятельности, оптимизацию процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов, их принятия (издания), повышение уровня правовой культуры, что способствует дальнейшему формированию правового государства, укреплению правового суверенитета Республики Беларусь.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках компетенции в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь         П.П.Миклашевич