Решение КС РБ Р-1147 31.10.2018 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об электронном документе и электронной цифровой подписи"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

31 октября 2018 г. № Р-1147/2018

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь

«Об электронном документе и электронной цифровой подписи»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи».

Заслушав судью-докладчика Рябцева В.Н., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 2 октября 2018 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 24 октября 2018 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования отношений, связанных с применением электронного документа, и условий использования электронной цифровой подписи в электронных документах с учетом практики применения Закона Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (далее – Закон об электронном документе).

Конституционный Суд в рамках своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов оценивает конституционность Закона исходя из норм Конституции:

устанавливающих принцип верховенства права, в силу которого государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);

предусматривающих положения о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантировании равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности; равных возможностях свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; регулировании государством экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая, четвертая и пятая статьи 13);

закрепляющих обязанность государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией; обязанность государственных органов, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).

Руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд, проверяя конституционность Закона, устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами, а также по порядку его принятия.

1.С учетом современного развития информационных технологий, создающих новые возможности использования электронных коммуникаций для оптимизации деятельности государственных органов, иных организаций и граждан при обмене юридически значимыми документами, в положениях Закона об электронном документе получают развитие нормы части пятой статьи 13 и части первой статьи 59 Конституции.

1.1.В целях реализации указанных конституционных положений в Законе уточняется определение понятия «электронный документ», которое дополняется признаком подтверждения целостности и подлинности электронного документа путем применения сертифицированных средств электронной цифровой подписи с использованием при проверке электронной цифровой подписи открытых ключей организации или физического лица (лиц), подписавших этот электронный документ (абзац восемнадцатый пункта 1 статьи 1).

Статьей 1 Закона в части пятой излагаемой в новой редакции статьи 23 Закона об электронном документе предусматривается, что электронная цифровая подпись, владельцем личного ключа которой является физическое лицо, является аналогом собственноручной подписи (пункт 9); в статью 2 указанного Закона вносится дополнение, в соответствии с которым порядок использования иных аналогов собственноручной подписи, а также обращения документов в электронном виде, подтверждение целостности и подлинности которых осуществляется без применения сертифицированных средств электронной цифровой подписи, устанавливается законодательством Республики Беларусь и (или) соглашением сторон (пункт 2).

Конституционный Суд отмечает, что приведенные нормы Закона направлены на совершенствование механизма признания электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, позволяющей идентифицировать подписывающее лицо, признаваемой аналогом собственноручной подписи лица, а также на закрепление возможности существования иных видов электронной подписи и аналогов собственноручной подписи при наличии определенных условий, при которых участники электронного взаимодействия вправе использовать их по своему усмотрению. Устанавливаемая законодателем альтернативность применения электронного документа или документов на бумажном носителе учитывает наличие или отсутствие у правоприменителей технической возможности использовать электронный документооборот. Такое правовое регулирование согласуется с положением Конституции о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантии равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности (часть вторая статьи 13).

1.2.В статье 1 Закона приводятся определения ряда новых терминов, используемых для целей Закона об электронном документе: атрибутный сертификат – электронный документ, изданный поставщиком услуг и содержащий информацию о полномочиях физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, являющегося владельцем личного ключа электронной цифровой подписи, на подписание определенных видов электронных документов, а также об иных полномочиях, предоставленных ему от имени организации или другого физического лица (абзац четвертый пункта 1 и пункт 12); штамп времени – реквизит электронного документа, удостоверяющий дату и время создания электронного документа (абзац пятнадцатый пункта 1); электронная копия документа на бумажном носителе – электронное отображение документа на бумажном носителе, соответствующее оригиналу и подписанное электронной цифровой подписью лица, изготовившего такое электронное отображение (абзац шестнадцатый пункта 1) и др.; уточняются определения таких терминов, как «поставщик услуг», «электронная цифровая подпись» (абзацы одиннадцатый, семнадцатый пункта 1); исключаются положения, касающиеся создания и хранения карточки открытого ключа проверки электронной цифровой подписи на бумажном носителе, фактически дублировавшейся в сертификате открытого ключа (пункт 11).

Конституционный Суд отмечает, что уточнение терминов, используемых в Законе об электронном документе, обусловлено необходимостью обеспечения ясности и непротиворечивости его норм, однозначного понимания и исключения различного их толкования в правоприменительной практике, что согласуется с принципом правовой определенности как важнейшим элементом конституционного принципа верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции).

1.3.Законодателем дополняется перечень лиц, осуществляющих удостоверение формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе (пункт 6 статьи 1 Закона). Кроме нотариусов, организаций или индивидуальных предпринимателей, имеющих право на осуществление деятельности по удостоверению формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе на основании специального разрешения (лицензии), если его получение предусмотрено законодательством Республики Беларусь о лицензировании, регистраторов республиканской или территориальной организации по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, право на осуществление деятельности по удостоверению формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе предоставляется организациям или индивидуальным предпринимателям, создавшим такой электронный документ, организациям, получившим электронный документ от другой организации посредством межведомственных информационных систем, а также другим организациям или физическим лицам в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь.

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемое правовое регулирование направлено на обеспечение более широкого использования электронного документа правоприменителями, упрощение процедуры удостоверения формы внешнего представления электронного документа на бумажном носителе, снижение финансовых затрат и тем самым согласуется с конституционными положениями о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и о гарантировании равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности, осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая и пятая статьи 13 Конституции). Принимая меры по развитию электронного документооборота в различных областях деятельности, государство тем самым реализует свою конституционную обязанность, предусмотренную частью первой статьи 59 Конституции.

1.4.В часть первую статьи 30 Закона об электронном документе вносятся изменение и дополнение, предусматривающие возможность признания на территории Республики Беларусь иностранного сертификата открытого ключа путем установления доверия к нему доверенной третьей стороной; доверенной третьей стороной является определенная Президентом Республики Беларусь организация, осуществляющая функции по признанию подлинности электронных документов при межгосударственном электронном взаимодействии (пункт 16 статьи 1 Закона). Вносимые изменение и дополнение направлены на усовершенствование механизма проверки достоверности электронных документов, созданных участниками гражданского оборота по законодательству иностранных государств с использованием различных механизмов защиты электронного документа, не унифицированных друг с другом, создание национальной службы доверенной третьей стороны, осуществляющей функцию по признанию подлинности электронных документов при межгосударственном электронном взаимодействии.

Такое правовое регулирование отвечает положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС), устанавливающим, что в целях информационного обеспечения интеграционных процессов во всех сферах, затрагивающих функционирование Союза, разрабатываются и реализуются мероприятия, направленные на обеспечение информационного взаимодействия с использованием информационно-коммуникационных технологий и трансграничного пространства доверия в рамках Союза (пункт 1 статьи 23), а также Протокола об информационно- коммуникационных технологиях и информационном взаимодействии в рамках Евразийского экономического союза (приложение № 3 к Договору о ЕАЭС). В соответствии с данным Протоколом доверенная третья сторона – организация, наделенная в соответствии с законодательством государств-членов правом осуществлять деятельность по проверке электронной цифровой подписи (электронной подписи) в электронных документах в фиксированный момент времени в отношении лица, подписавшего электронный документ (абзац третий пункта 2).

С учетом изложенного Конституционный Суд отмечает, что приведенные нормы Закона согласуются с положениями Конституции о том, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (часть вторая статьи 1), а также с конституционной обязанностью государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59 Конституции).

2.В соответствии со статьей 1 Закона из части третьей статьи 18 Закона об электронном документе исключается положение о возможности воспроизведения электронного документа на ином материальном носителе помимо бумажного (пункт 5); статьей 22 Закона об электронном документе, излагаемой в новой редакции, устанавливается, что электронный документ, подписанный электронной цифровой подписью, владельцем личного ключа которой является физическое лицо, информация о полномочиях которого на подписание документа содержится в атрибутном сертификате, приравнивается к документу на бумажном носителе, подписанному собственноручно и заверенному печатью, и имеет одинаковую с ним юридическую силу, если в соответствии с законодательством Республики Беларусь и (или) соглашением сторон документ должен быть подписан собственноручно и заверен печатью (абзацы третий, восьмой пункта 8); в статье 23 указанного Закона определяется, что электронная цифровая подпись предназначена для подписания электронной копии документа на бумажном носителе; электронная цифровая подпись, владельцем личного ключа которой является организация, может применяться в качестве аналога оттиска печати организации (абзацы шестой, двенадцатый и тринадцатый пункта 9).

Изменения и дополнения, вносимые в указанные статьи, свидетельствуют о реализации законодателем правовой позиции Конституционного Суда, изложенной в решении от 22 декабря 2009 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи», о необходимости устранения правовой неопределенности, содержащейся в части третьей статьи 18, статье 22, части четвертой статьи 23 Закона об электронном документе, в отношении установления случаев применения электронной цифровой подписи в качестве аналога оттиска печати или штампа, а также определения юридической силы электронного документа, воспроизведенного не на бумажном, а на ином материальном носителе.

3.В соответствии с частью первой статьи 7 Конституции в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права.

В Послании Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания

«О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2016 году» Конституционным Судом указано, что законодательная деятельность должна основываться на верховенстве права, важнейшей составляющей которого является правовая определенность.

В излагаемой в новой редакции статье 27 Закона об электронном документе, регулирующей распространение открытого ключа, атрибутного сертификата и их отзыв, устанавливается, что владелец открытого ключа, владелец атрибутного сертификата имеют право отозвать соответственно открытый ключ, атрибутный сертификат способом, позволяющим пользователям этих открытого ключа, атрибутного сертификата получить информацию об их отзыве; отзыв открытого ключа влечет за собой отзыв сертификата этого открытого ключа, а также отзыв атрибутного сертификата; в случае необходимости отзыва открытого ключа, атрибутного сертификата у поставщика услуг, который издал сертификат этого открытого ключа, атрибутный сертификат, владелец открытого ключа, владелец атрибутного сертификата обращаются с соответствующим заявлением к указанному поставщику услуг (абзацы восьмой, девятый пункта 13 статьи 1 Закона).

Таким образом, возможность отзыва открытого ключа, атрибутного сертификата зависит только от усмотрения, воли их владельцев, что подразумевает совершение ими определенных действий, включающих в том числе подачу соответствующего заявления в случае необходимости отзыва открытого ключа, атрибутного сертификата у поставщика услуг, который издал сертификат этого открытого ключа, атрибутный сертификат.

Такое правовое регулирование защищает право распоряжения открытым ключом, атрибутным сертификатом их владельцев, не учитывая при этом, что необходимость отзыва открытого ключа, атрибутного сертификата может возникнуть и в случаях, когда владельцы открытого ключа, атрибутного сертификата в силу сложившихся обстоятельств (например, смерти, признания умершим физического лица, реорганизации, ликвидации юридического лица и др.) не смогут проявить или не проявят волеизъявление реализовать свое право на отзыв. Нормативное регулирование, при котором возможность инициирования отзыва открытого ключа, атрибутного сертификата зависит только от усмотрения их владельцев, по мнению Конституционного Суда, не обеспечивает конституционно гарантируемую гражданам Беларуси защиту их прав и законных интересов (часть третья статьи 21 Конституции), связанных с деятельностью владельцев личного ключа, атрибутного сертификата в связи с их применением.

В целях реализации установленного в Республике Беларусь принципа верховенства права, обеспечения баланса прав и обязанностей участников в сфере электронного документооборота законодателю при дальнейшем совершенствовании Закона об электронном документе следует определить случаи отзыва открытого ключа, атрибутного сертификата независимо от волеизъявления на то их владельцев, а также установить правовой механизм такого отзыва.

Таким образом, Конституционный Суд считает, что Закон направлен на обеспечение системного регулирования общественных отношений в сфере электронного документооборота, совершенствование их правовых основ с учетом современных подходов и потребностей граждан, опыта правоприменения, формирование необходимых условий для внедрения электронного правительства и перехода к цифровой экономике.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта, порядку его принятия Закон не противоречит Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь         П.П.Миклашевич