Решение КС РБ Р-1150 08.11.2018 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "Об особо охраняемых природных территориях"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

8 ноября 2018 г. № Р-1150/2018

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях».

Заслушав судью-докладчика Тиковенко А.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 16 октября 2018 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 31 октября 2018 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Закон направлен на регулирование общественных отношений, возникающих при объявлении, функционировании, преобразовании, прекращении функционирования, охране и использовании особо охраняемых природных территорий, на сохранение и восстановление (воспроизводство) ценных природных комплексов и объектов, а также выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров.

1.Конституционный Суд, руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», осуществляет проверку конституционности Закона, учитывая необходимость обеспечения верховенства и непосредственного действия Конституции. При этом Конституционный Суд оценивает нормы Закона исходя из положений Конституции:

провозглашающих человека, его права, свободы и гарантии их реализации высшей ценностью и целью общества и государства, обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь – высшей целью государства (часть первая статьи 2, часть первая статьи 21);

устанавливающих право каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; возлагающих на государство осуществление контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (статья 46);

гарантирующих гражданам Республики Беларусь право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды (часть первая статьи 34), а также право на охрану здоровья, которое обеспечивается в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды (части первая и третья статьи 45);

предоставляющих гражданам Республики Беларусь право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, обеспечивающих их непосредственное участие в управлении делами общества и государства проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими определенными законом способами (части первая и вторая статьи 37);

предусматривающих, что охрана природной среды – долг каждого (статья 55).

2.В Конституции установлено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции (части первая и третья статьи 8).

Согласно Конвенции о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 года каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно, создает систему охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия; принимает меры по реабилитации и восстановлению деградировавших экосистем и содействует восстановлению находящихся в опасности видов, в частности, посредством разработки и осуществления планов и других стратегий рационального использования (пункты «а» и «f» статьи 8).

В Резолюции 70/1 Генеральной Ассамблеи ООН «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» от 25 сентября 2015 года определено 17 целей в области устойчивого развития.

Для достижения Цели 15 членам ООН необходимо принять меры по решению таких задач, как сохранение, восстановление и рациональное использование наземных и внутренних пресноводных экосистем; борьба с опустыниванием, восстановление деградировавших земель и почв; рациональное использование всех типов лесов; учет ценности экосистем и биологического разнообразия в ходе общенационального и местного планирования и процессов развития и др.

В Законе закрепляется норма о том, что если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены данным Законом, то применяются правила международного договора (пункт 3 статьи 2).

Конституционный Суд считает, что приведенная норма Закона согласуется с требованиями части первой статьи 8 Конституции, а также с общепризнанным принципом международного права pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться), закрепленным в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, предусматривающей, что каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться, и со статьей 27 указанной Конвенции, определяющей, что участник данной Конвенции не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

По мнению Конституционного Суда, в условиях глобализации и экономической интеграции обеспечение сохранения естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия требует формирования надлежащего правового регулирования с учетом необходимости совершенствования механизмов реализации международных экологических стандартов.

2.1.Законом часть территории Республики Беларусь с ценными природными комплексами и (или) объектами, в отношении которой установлен особый режим охраны и использования, определяется в качестве особо охраняемой природной территории (далее также – охраняемая территория) (пункт 4 статьи 1). Ценные природные комплексы и объекты в соответствии с пунктом 9 статьи 1 Закона представляют собой уникальные, эталонные и (или) невосполнимые природные комплексы и объекты, естественные экологические системы, имеющие особое экологическое, научное и (или) эстетическое значение, типичные и редкие природные ландшафты и биотопы, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды диких животных и дикорастущих растений, места их обитания и произрастания.

В зависимости от особенностей ценных природных комплексов и объектов, целей объявления охраняемых территорий, режима их охраны и использования охраняемые территории подразделяются на следующие категории: заповедники; национальные парки; заказники; памятники природы (пункт 1 статьи 3 Закона).

Законом предусматривается, что развитие системы охраняемых территорий осуществляется на основе Национальной стратегии развития системы особо охраняемых природных территорий, схемы рационального размещения особо охраняемых природных территорий республиканского значения, региональных схем рационального размещения охраняемых территорий местного значения, государственных программ в области развития системы охраняемых территорий (пункт 1 статьи 14); резервирование территории, которую планируется объявить охраняемой территорией, осуществляется для предотвращения утраты ценных природных комплексов и объектов в результате хозяйственной и иной деятельности (пункт 1 статьи 15).

Таким образом, устанавливаемое Законом правовое регулирование, определяющее общие и специальные критерии выбора природных территорий для объявления их особо охраняемыми природными территориями (статья 16), особенности правового положения отдельных категорий особо охраняемых природных территорий (статья 23), основывается на конституционных положениях о праве каждого на благоприятную окружающую среду, обеспечиваемом в том числе осуществлением государством контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды.

Приведенные положения Закона, по мнению Конституционного Суда, свидетельствуют об актуализации в современных условиях экологической функции государства, направленной на сохранение прежде всего ценных природных комплексов и объектов, реализацию конституционных требований в области охраны и восстановления окружающей среды.

2.2.Согласно Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, от 25 июня 1998 года (далее – Орхусская конвенция) каждая Сторона обеспечивает постепенное увеличение объема экологической информации в электронных базах данных, являющихся легкодоступными для общественности через публичные сети связи (пункт 3 статьи 5); может разрешить своим государственным органам взимать плату за предоставление информации при условии, что эта плата не превышает разумного уровня (пункт 8 статьи 4).

В статье 37 Закона устанавливается, что информация об охраняемых территориях содержится в реестре особо охраняемых природных территорий Республики Беларусь (далее – реестр охраняемых территорий), который включает в себя сведения о категориях и видах охраняемых территорий, границах, площади охраняемой территории, ее охранной зоны и иных зон, списке землепользователей, земельные участки (части земельных участков) которых включены в состав земель охраняемых территорий, местоположении охраняемых территорий, государственном природоохранном учреждении (в случае его создания), управляющем органе, а также о режиме охраны и использования охраняемых территорий, наличии статуса охраняемых территорий международного значения и иные сведения; в реестр охраняемых территорий также включаются сведения о зарезервированных территориях (пункт 2); информация, содержащаяся в реестре охраняемых территорий, предоставляется физическим и юридическим лицам на безвозмездной основе посредством ее размещения в глобальной компьютерной сети Интернет (пункт 13). Кроме того, согласно пункту 4 статьи 24 Закона государственное природоохранное учреждение, управляющий орган доводят до всеобщего сведения информацию о границах, режиме охраны и использования охраняемых территорий путем размещения ее на своих официальных сайтах в глобальной компьютерной сети Интернет и (или) в средствах массовой информации, установки информационных знаков, содержащих такую информацию, или иным общедоступным способом.

В то же время Законом предусматривается, что услуги по предоставлению физическим и юридическим лицам информации об охраняемых территориях, содержащейся в реестре охраняемых территорий, для предоставления которой требуется предварительная подготовка (выборка, обобщение, обработка, анализ), оказываются уполномоченной государственной организацией, осуществляющей ведение данного реестра, на платной основе (пункт 14 статьи 37).

По мнению Конституционного Суда, право на получение информации об охраняемых территориях является составной частью конституционного права граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды (часть первая статьи 34 Конституции). Праву на получение информации об особо охраняемых природных территориях корреспондирует обязанность государственных органов (государственных организаций) оказывать соответствующие публичные услуги гражданам Республики Беларусь. При этом предоставление запрашиваемой информации, связанной с реализацией данного права гражданином, может потребовать соответствующих затрат, что обусловливает правомерность платного характера указанной услуги.

Конституционный Суд считает, что приведенные положения Закона соответствуют конституционному праву граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды, отвечают положениям Орхусской конвенции.

2.3.В статье 10 Закона устанавливается право физических и юридических лиц вносить предложения и оказывать содействие государственным органам, государственному органу (иной государственной организации), в управление которого (которой) передана охраняемая территория, в проведении мероприятий, связанных с объявлением, функционированием, охраной и использованием охраняемых территорий, а также участвовать в работе научно-технического совета, создаваемого при государственном природоохранном учреждении, осуществляющем управление заповедником, национальным парком, с согласия этого учреждения.

Законом предусматривается также, что физические и юридические лица имеют право участвовать в общественных обсуждениях проектов экологически значимых решений, касающихся охраняемых территорий, включая проекты Национальной стратегии развития системы особо охраняемых природных территорий, государственных программ в области развития системы охраняемых территорий, схемы рационального размещения особо охраняемых природных территорий республиканского значения, региональных схем рационального размещения охраняемых территорий местного значения, планов управления охраняемых территорий (пункт 1 статьи 11).

Приведенные положения Закона отвечают положениям Конституции о праве граждан на непосредственное участие в управлении делами общества и государства (часть вторая статьи 37) и развивают правовой механизм реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46 Конституции).

3.Согласно Конституции Президент Республики Беларусь осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (пункт 30 статьи 84); Совет Министров Республики Беларусь является центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть в Республике Беларусь (часть первая статьи 106), в том числе путем осуществления полномочий, возложенных на него Конституцией, законами и актами Президента (абзац десятый статьи 107); местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории (часть первая статьи 122). В соответствии с конституционными предписаниями Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в области охраняемых территорий статьями 6–9 Закона наделяются полномочиями, которые имеют целью более полное и эффективное выполнение государством конституционной обязанности, предусмотренной частью второй статьи 46 Конституции. Так, статьей 6 Закона устанавливается, что Президент Республики Беларусь определяет единую государственную политику; принимает решения об объявлении, преобразовании, прекращении функционирования заповедников, национальных парков; осуществляет иные полномочия в области охраняемых территорий.

В целях сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, поддержания экологического равновесия в Республике Беларусь законодателем определяются система охраняемых территорий, особенности их правового положения, режима охраны и использования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Закона при объявлении, преобразовании, прекращении функционирования охраняемых территорий экологические интересы имеют приоритет над экономическими. Такой законодательный подход в отношении охраняемых территорий, функционирование которых имеет цели охраны и восстановления окружающей среды, обусловливает необходимость соблюдения принципа разумности, обеспечения сбалансированного решения социально-экономических задач, учитывающего важность сохранения экологического равновесия природных систем.

Конституционный Суд обращает внимание на установление Законом правовых ограничений деятельности на охраняемых территориях. В частности, в Законе закрепляется перечень запрещаемых видов деятельности (пункт 2 статьи 24, пункты 2, 5

статьи 26, пункты 2–6, 8 статьи 27, пункты 2, 3 статьи 28, пункты 1–4 статьи 29), а также предусматривается запрет осуществления иных видов деятельности, в результате которой оказывается либо может быть оказано вредное воздействие на ценные природные комплексы и объекты, расположенные в границах охраняемых территорий, либо которая противоречит целям и задачам, определенным при объявлении, преобразовании охраняемых территорий (пункт 8 статьи 24).

В решениях Конституционного Суда неоднократно подчеркивалось, что правовые ограничения должны обеспечивать баланс между конституционными правами и свободами граждан и публичными интересами государства и общества; любые ограничения конституционных прав и свобод должны быть не только юридически допустимы, социально оправданными, но и справедливыми, необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений.

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемые законодателем ограничения в части режима охраны и использования охраняемых территорий направлены на охрану и восстановление окружающей среды, гарантирование конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46 Конституции).

Конституционный Суд, рассматривая формирование системы охраняемых территорий на основе устанавливаемых Законом правовых ограничений деятельности на охраняемых территориях как условие ее эффективного устойчивого функционирования и сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, отмечает значимость таких территорий для качества окружающей среды, нравственного и духовного развития человека. Исходя из этого, Конституционный Суд считает, что предусматриваемые Законом правовые ограничения не являются чрезмерными, соразмерны защищаемым конституционным интересам, являются справедливыми и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей.

4.Реализация каждым своих прав неразрывно связана с исполнением своих обязанностей. Из конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду вытекает обязанность по ее охране, в связи с чем в ряде статей Закона закрепляются обязанности физических и юридических лиц, обусловленные режимом охраны и использования охраняемых территорий.

Так, в соответствии с Законом землепользователи, земельные участки (части земельных участков) которых включаются в состав земель, образующих охраняемую территорию, а также иные физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на охраняемой территории, обязаны соблюдать режим ее охраны и использования (пункт 7 статьи 24); землепользователи, земельные участки (части земельных участков) которых включены в состав земель охранной зоны охраняемой территории, а также иные юридические и физические лица обязаны соблюдать режим охраны и использования охранной зоны охраняемой территории (пункт 6 статьи 25).

Всеобщая обязанность охранять природную среду вытекает из конституционного долга каждого (статья 55 Конституции). В экологических отношениях долг, занимая доминирующее положение в качестве этического требования (императива), побуждает человека к осуществлению экологических обязанностей, в свою очередь, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Осуществление каждым своего конституционного долга по охране природной среды выступает, по мнению Конституционного Суда, в качестве правового долженствования и общеобязательного веления (решение от 21 апреля 2014 г.). В целях создания условий для формирования у граждан экологической культуры и исполнения ими конституционного долга по охране природной среды в качестве одной из основных задач для государственного природоохранного учреждения (управляющего органа) в Законе определяется экологическое просвещение по вопросам, связанным с охраняемыми территориями, которое обеспечивается проведением научно-познавательных и учебных экскурсий, иных мероприятий по соответствующим маршрутам (экологическим тропам) (подпункт 2.6 пункта 2, подпункт 3.7 пункта 3, подпункт 5.2 пункта 5 статьи 26,

подпункт 2.6 пункта 2 статьи 27, подпункт 3.8 пункта 3 статьи 31).

Устанавливаемое правовое регулирование, предусматривающее  обязательное соблюдение юридическими и физическими лицами норм, закрепляющих правовой режим охраны и использования охраняемых территорий, выступает гарантией права каждого на благоприятную окружающую среду, свидетельствует об осуществлении государством обязанности по охране и восстановлению окружающей среды, а также о его ответственности перед настоящими и будущими поколениями, что обусловливает и определяет приоритетные направления экологической функции государства, отвечает положениям части шестой статьи 44, части третьей статьи 45, статей 46 и 55 Конституции. Закон     принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали

в пределах компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь         П.П.Миклашевич