Решение КС РБ Р-1153 07.12.2018 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Республики Беларусь"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

7 декабря 2018 г. № Р-1153/2018

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Республики Беларусь»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Республики Беларусь».

Заслушав судью-докладчика Вороновича Т.В., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь

«О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Республики Беларусь» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Республики Беларусь» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 12 ноября 2018 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 30 ноября 2018 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Закон принят в целях совершенствования правового регулирования отношений в области ведения лесного хозяйства и лесопользования, обеспечения согласованности норм Лесного кодекса Республики Беларусь (далее – Лесной кодекс) с нормами иных законодательных актов Республики Беларусь.

1.Конституционный Суд в пределах своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проводит проверку Закона, исходя из норм Конституции:

устанавливающих в Республике Беларусь принцип верховенства права, в силу которого государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);

предусматривающих, что государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях; недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства (части пятая и шестая статьи 13);

закрепляющих, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (статья 46); охрана природной среды – долг каждого (статья 55).

В Стратегическом плане Организации Объединенных Наций по лесам на 2017– 2030 годы, принятом Резолюцией 71/285 Генеральной Ассамблеи ООН от 27 апреля 2017 года, отмечена необходимость содействовать использованию систем управления, направленных на обеспечение неистощительного лесопользования; повысить эффективность правоприменительной практики и государственного управления в лесном секторе.

Руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд проверяет конституционность Закона на соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами, а также по порядку принятия.

2.Законом вносятся изменения в определения основных понятий, используемых в Лесном кодексе (пункт 1 статьи 1). При этом понятие «лесохозяйственные мероприятия» дополняется указанием на работы по отводу и таксации лесосек, содержанию лесохозяйственных дорог, разрубке и расчистке площадей для создания (расширения) лесных питомников, лесосеменных плантаций и селекционно-генетических объектов. В понятие «прочие рубки» включаются рубки леса при расчистке от лесных насаждений участков лесного фонда для строительства и содержания лесных питомников, лесосеменных плантаций, селекционно-генетических объектов и другие виды рубок деревьев, относящиеся к прочим рубкам. Путем уточнения понятий «рубки главного пользования» и «участок лесного фонда» выделяются сплошные, постепенные и выборочные виды рубок главного пользования, а также закрепляется, что участок лесного фонда может состоять не только из целых таксационных выделов, но и их отдельных частей.

По мнению Конституционного Суда, уточнение Законом определений основных понятий, используемых в Лесном кодексе, обусловлено необходимостью более полного законодательного регулирования отношений в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов с учетом современного уровня их развития, а также обеспечения ясности и непротиворечивости норм данного Кодекса, единообразного их понимания и исключения различного их толкования в практике правоприменения, что согласуется с принципом правовой определенности как важнейшим элементом конституционного принципа верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции).

3.Положениями Закона уточняются полномочия государственных органов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (пункты 2–5 статьи 1).

Статьей 1 Закона к полномочиям Совета Министров Республики Беларусь относится установление типовых форм гражданско-правовых договоров на оказание услуг по проведению лесохозяйственных мероприятий и лесопользованию и на оказание услуг по рубке опасных в отношении автомобильных дорог, воздушных линий связи и электропередачи деревьев (абзацы седьмой и восьмой пункта 3); к полномочиям республиканского органа государственного управления по лесному хозяйству – установление по согласованию с республиканским органом государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды требований к способам и приспособлениям сбора дикорастущих ягод (абзац третий пункта 4).

По мнению Конституционного Суда, нормы Закона, уточняющие полномочия государственных органов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, направлены на обеспечение согласованного осуществления государственными органами деятельности по распоряжению лесами, составляющими исключительную собственность государства (часть шестая статьи 13 Конституции), а также по осуществлению контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, охраны и восстановления окружающей среды (часть вторая статьи 46 Конституции).

Такое законодательное регулирование, основанное на принципе правовой определенности, который вытекает из конституционного принципа верховенства права, и конституционной обязанности государства, всех его органов и должностных лиц действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7 Конституции), согласуется также с нормами Конституции, закрепляющими, что Президент осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией и законами; Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента (пункт 30 статьи 84 и абзац десятый статьи 107).

4.Конституционные положения, устанавливающие, что государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях; леса составляют исключительную собственность государства (части вторая, пятая и шестая статьи 13 Конституции), обязывают государство создавать необходимые правовые условия для развития экономической деятельности в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, осуществляя ее регулирование в интересах человека и общества, в том числе на законодательном уровне определять порядок такой деятельности и особые условия ее осуществления, связанные с обеспечением рационального и неистощительного использования лесов как относительно ограниченного природного ресурса, имеющего особое экологическое значение.

Статьей 1 Закона уточняются положения Лесного кодекса, определяющие права и обязанности юридических лиц, ведущих лесное хозяйство (пункты 7–9, 12), документы, на основании которых возникает право лесопользования (пункты 14 и 15), порядок аренды участков лесного фонда (пункты 19–22) и проведения лесных аукционов (пункт 23), а также регулирующие прекращение права лесопользования (пункт 24).

4.1.Законом (абзац третий пункта 7 статьи 1) устанавливается право юридических лиц, ведущих лесное хозяйство, вносить предложения о приостановлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на леса или при осуществлении которой возникает опасность причинения вреда лесам в будущем (подпункт 1.3 пункта 1 статьи 21 Лесного кодекса), тогда как до внесения изменений в данную норму указанные лица были вправе принимать решения о приостановлении такой деятельности.

Конституционный Суд отмечает, что приведенная норма Закона направлена на реализацию решения Конституционного Суда от 25 мая 2016 г. «О правовом регулировании приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», которым в целях соблюдения конституционных принципов верховенства права и законности, равенства всех перед законом признано необходимым устранить правовую неопределенность в конституционно-правовом регулировании приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

При этом Законом обеспечивается согласованность норм Лесного кодекса с нормами Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2017 г. № 376 «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности», которыми исключена возможность вынесения контролирующим (надзорным) органом требования (предписания) о приостановлении (запрете) деятельности субъекта хозяйствования; указанные органы наделены правом вынесения (направления) предложения о приостановлении (запрете) деятельности субъекта хозяйствования, имеющего рекомендательный характер, а также введен исключительно судебный порядок принятия обязательного для исполнения решения о приостановлении (запрете) деятельности.

4.2.Законом (пункт 9 статьи 1) исключается норма пункта 5 статьи 28 Лесного кодекса, согласно которой лесохозяйственные мероприятия по лесовосстановлению и лесоразведению проводятся юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство.

По мнению Конституционного Суда, исключение законодателем указанной нормы, ограничивавшей круг субъектов, которыми могут проводиться указанные лесохозяйственные мероприятия, отвечает целям развития рынка услуг по лесовосстановлению и лесоразведению, создает необходимые правовые условия для привлечения на основании гражданско-правового договора к выполнению этих мероприятий широкого круга лиц, в том числе граждан, что согласуется с конституционными положениями о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и обеспечивает развитие в указанной сфере правовых механизмов выполнения каждым конституционного долга охранять природную среду (часть вторая статьи 13, статья 55 Конституции).

4.3.Юридические лица, ведущие лесное хозяйство, наделяются правом проведения рубок прочистки, рубок леса, проводимых при содержании квартальных просек и противопожарных разрывов, без оформления разрешительных документов (абзац третий пункта 8 статьи 1 Закона), чем упрощается правовой механизм осуществления данных лесохозяйственных мероприятий.

Закреплением полномочий юридических лиц, ведущих лесное хозяйство, по назначению приказами рубок ухода за лесами, рубок реконструкции в лесных насаждениях мягколиственных древесных пород, выборочных санитарных рубок и прочих рубок на участках лесного фонда, не запроектированных для проведения этих рубок лесоустроительным проектом (пункт 12 статьи 1 Закона), конкретизируется установленный Лесным кодексом порядок данных рубок.

Изменениями, вносимыми в нормы Лесного кодекса, определяющими разрешительные документы на лесопользование, случаи и сроки их выдачи (пункты 14 и

15 статьи 1 Закона), расширяется перечень случаев, когда выдача разрешительного документа осуществляется в течение месяца после начала рубки. При этом закрепляется обязанность лесопользователей до начала указанных рубок деревьев в письменной форме уведомить юридическое лицо, ведущее лесное хозяйство, или его структурное подразделение (лесничество) о предполагаемых месте и дате начала проведения рубок.

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемое законодательное регулирование в этой части отвечает целям расширения правовых гарантий осуществления экономической деятельности в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, совершенствования правового механизма осуществления лесохозяйственных мероприятий и лесопользования, что согласуется с положениями частей второй, пятой и шестой статьи 13 Конституции.

5.Согласно Принципам лесоводства, принятым Конференцией ООН по окружающей среде и развитию 14 июня 1992 года, решения, касающиеся рационального использования, сохранения и устойчивого развития лесных ресурсов, должны в максимально возможной степени основываться на комплексной оценке экономической стоимости и неэкономической ценности лесных товаров и услуг, а также экологических издержек и выгод (подпункт «с» пункта 6).

Конституционный Суд отмечает, что законодатель, определяя порядок и условия использования лесных ресурсов, в силу имеющейся у него дискреции и на основе конституционного принципа предоставления всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, призван устанавливать наиболее оптимальный правовой режим лесопользования.

5.1.Пунктом 19 статьи 1 Закона предусматривается, что участки лесного фонда для заготовки древесины предоставляются в аренду юридическим лицам, производящим продукцию деревообработки и реализующим инвестиционные проекты, отвечающие установленным Советом Министров критериям, а также уточняется, что сроки аренды участков лесного фонда для заготовки древесины, предоставляемых для реализации инвестиционных проектов, должны соответствовать срокам окупаемости инвестиционных проектов, указанным в бизнес-планах инвестиционных проектов (в том числе с учетом вносимых в соответствии с законодательством в сфере инвестиций изменений в бизнес- планы инвестиционных проектов).

Лесной кодекс дополняется нормой, обязывающей при предоставлении участка лесного фонда в аренду для заготовки древесины отражать в договоре аренды обязанность арендатора по заготовке древесины в полном объеме, определенном в решении о предоставлении участка лесного фонда в аренду, а также об оплате таксовой стоимости всего объема древесины, подлежащего заготовке, за исключением случая, указанного в пункте 8 статьи 69 Лесного кодекса, когда оплате будет подлежать фактически заготовленная древесина (пункт 20 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд считает, что данные нормы Закона отвечают целям повышения эффективности использования лесных ресурсов с учетом их экономической и экологической значимости, усиления ответственности арендаторов за невыполнение обязательств, установленных договором аренды участков лесного фонда. Такое правовое регулирование направлено на достижение баланса государственных и частных интересов при осуществлении лесопользования, а также на реализацию конституционных норм о равенстве прав и возможностей для осуществления хозяйственной и иной деятельности и о регулировании экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая, четвертая, пятая статьи 13 Конституции).

5.2.Статьей 1 Закона вносятся изменения и дополнения в положения Лесного кодекса, регулирующие отпуск древесины на корню, проведение рубок леса, побочное лесопользование (пункты 26–33), в том числе порядок определения расчетной лесосеки, замены лесосек, порядок проведения рубок леса и вывозки заготовленной древесины (пункты 27, 28, абзацы седьмой – двадцать девятый пункта 29).

На законодательном уровне закрепляются нормы, предусматривающие необходимость обмера, маркировки и учета заготовленной древесины; устанавливающие периодичность учета заготовленной древесины и конкретизирующие механизм ее обмера, учета, вывозки на промежуточные лесопромышленные склады, указанные в технологической карте, или потребителю. Одновременно с упрощением процедур обмера заготовленной древесины вводится запрет на вывозку заготовленной древесины потребителю без проведения ее обмера (абзацы восьмой–семнадцатый пункта 29 статьи 1 Закона).

По мнению Конституционного Суда, данные нормы Закона направлены на совершенствование порядка проведения лесохозяйственных мероприятий, что отвечает целям наиболее полного и эффективного выполнения государством полномочий собственника лесов, осуществления им контроля за рациональным использованием природных ресурсов, обусловленным положениями части шестой статьи 13 и части второй статьи 46 Конституции.

6.В решении Конституционного Суда от 7 июля 2011 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь» указано, что конституционному праву человека на благоприятную окружающую среду корреспондирует конституционно- правовая обязанность государства обеспечивать ее охрану, что предполагает активную деятельность государственных органов по осуществлению эффективного контроля за видами и размерами возможного воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности, за рациональным использованием природных ресурсов.

Конституционный Суд подтверждает данную правовую позицию и отмечает, что, исходя из многофункционального значения лесов и в целях обеспечения их неистощительного использования, сохранения биологического разнообразия и содействия устойчивому развитию в интересах нынешнего и будущих поколений, совершенствование законодательных механизмов лесоустройства и лесопользования должно основываться на комплексной оценке экономической стоимости и экосистемной ценности лесных ресурсов, учете экологических издержек и выгод. Посредством установления четких и последовательных правил деятельности в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, регламентирующих данную деятельность с учетом экономического, социального и экологического компонентов, законодатель должен создавать необходимые правовые условия для реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и выполнения корреспондирующего данному праву конституционного долга охранять природную среду (часть первая статьи 46, статья 55 Конституции).

Статьей 1 Закона устанавливается запрет на заготовку древесины в порядке проведения сплошных рубок главного пользования в лесах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий (пункт 6); перечень участков лесного фонда, на которых не допускаются сплошные рубки главного пользования, а также другие виды рубок главного пользования в соответствии с законодательными актами, дополняется указанием на выделенные в соответствии с охотоустроительной документацией участки лесного фонда, в границах которых находятся глухариные и тетеревиные тока, а также 300-метровая полоса вокруг указанных токов (за исключением принятия научно обоснованных мер для предотвращения зарастания этих участков древесно-кустарниковой растительностью) (абзацы третий и пятый пункта 26).

Согласно Закону проведение прочих рубок при проведении мероприятий по предотвращению зарастания открытых болот древесно-кустарниковой растительностью, мероприятий по сохранению и восстановлению (реинтродукции) популяций диких животных и дикорастущих растений, относящихся к видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, и (или) к видам, подпадающим под действие международных договоров Республики Беларусь, в лесах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, обеспечивается государственными природоохранными учреждениями, осуществляющими управление особо охраняемыми природными территориями, государственными органами (иными государственными организациями), в управление которых переданы особо охраняемые природные территории, в случаях, если их проведение предусмотрено планами управления особо охраняемыми природными территориями, научными обоснованиями проведения указанных мероприятий (абзац четвертый пункта 29 статьи 1).

Конституционный Суд отмечает, что данные нормы Закона направлены на обеспечение баланса публичных и частных интересов в регулируемых Лесным кодексом отношениях исходя из конституционных положений о праве каждого на благоприятную окружающую среду и конституционном долге каждого охранять природную среду; устанавливаемое законодательное регулирование отвечает также целям обеспечения в процессе использования лесных ресурсов защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (статьи 46 и 55 Конституции).

Таким образом, нормы Закона направлены на совершенствование законодательного регулирования общественных отношений в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в целях упрощения порядка проведения лесохозяйственных мероприятий и повышения эффективности ведения лесного хозяйства.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в пределах полномочий, предоставленных пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс Республики Беларусь» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь         П.П.Миклашевич