Решение КС РБ Р-1163/ 27.12.2018 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

27 декабря 2018 г. № Р-1163/2018

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Подгруши В.В., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности».

Заслушав судью-докладчика Рябцева В.Н., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 6 декабря 2018 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 19 декабря 2018 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования общественных отношений, возникающих в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, согласования норм Закона Республики Беларусь

«Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» (далее – Закон об автомобильных дорогах и дорожной деятельности) с положениями иных законодательных актов Республики Беларусь, а также гармонизации и унификации его норм с положениями соответствующих международно-правовых актов, составляющих право Евразийского экономического союза.

Конституционный Суд в пределах своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проверяет соответствие Закона Конституции:

исходя из норм Конституции, предусматривающих, что в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);

основываясь на конституционных положениях о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства (часть первая статьи 8 Конституции);

учитывая нормы Конституции о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантировании равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности; гарантировании государством всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая, четвертая и пятая статьи 13);

принимая во внимание предписание Конституции, согласно которому собственник имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (часть вторая статьи 44);

руководствуясь нормами Конституции об обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией; обязанности государственных органов, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).

1.Конституция, устанавливая права граждан и организаций в сфере экономических отношений и гарантии их реализации (части вторая и четвертая статьи 13), во взаимосвязи с обязанностью государства осуществлять регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), предполагает обязанность государства создавать благоприятные условия для ее осуществления во всех сферах экономики, в том числе в области дорожной деятельности, под которой в Законе понимается деятельность по проектированию, возведению, реконструкции, эксплуатации (содержанию и текущему ремонту), капитальному ремонту автомобильных дорог, а также иные связанные с ней работы (услуги) (абзац восьмой пункта 1 статьи 1). Данная обязанность заключается в создании должного правового регулирования и эффективного механизма управления в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, направленного на реализацию прав граждан на качественные автомобильные перевозки, безопасность дорожного движения как одну из гарантий конституционного права на жизнь.

1.1.Законом (статья 1) уточняются применяемые в Законе об автомобильных дорогах и дорожной деятельности основные термины и их определения, в том числе обеспечивается их согласование с техническим регламентом Таможенного союза 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог». Так, в новой редакции излагается термин «автомобильная дорога», определяемый как комплексное сооружение, предназначенное для движения с установленными скоростями, нагрузками и габаритами автомобилей и иных наземных транспортных средств, а также земельные участки, предоставленные для размещения объектов, входящих в состав этого сооружения (абзац четвертый пункта 1); предусматриваются новые термины, в том числе «возведение автомобильной дороги»,

«капитальный ремонт автомобильной дороги», «реконструкция автомобильной дороги»,

«содержание автомобильной дороги», «текущий ремонт автомобильной дороги», и закрепляются их определения (абзацы седьмой, десятый, девятнадцатый – двадцать первый пункта 1); устанавливается перечень владельцев автомобильных дорог, к которым согласно Закону относятся организации государственного дорожного хозяйства, государственные юридические лица, юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, частные партнеры (пункт 16 статьи 1).

Конституционный Суд отмечает, что уточнение и дополнение терминов, используемых в Законе об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, обусловлено необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, на которые распространяется действие указанного Закона, в том числе в связи с включением в систему права Республики Беларусь актов Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС), в целях обеспечения ясности и непротиворечивости его норм, однозначного понимания и исключения различного их толкования в правоприменительной практике, что согласуется с принципом правовой определенности как важнейшим элементом конституционного принципа верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции).

1.2.Статья 3 Закона об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, определяющая круг источников правового регулирования отношений в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, излагается в новой редакции, в соответствии с которой отношения в данной области регулируются как национальным законодательством, так и международными договорами Республики Беларусь и международно-правовыми актами, составляющими право ЕАЭС (пункт 3 статьи 1 Закона).

Отдельные нормы Закона об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, касающиеся оценки соответствия техническим требованиям в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, обеспечения единства измерений в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, определения видов объектов, входящих в состав автомобильной дороги, проектирования, возведения, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации (содержания и текущего ремонта) автомобильных дорог и др., дополняются указанием на необходимость соблюдения также требований технических регламентов Таможенного союза, технических регламентов ЕАЭС и иных международно-правовых актов, составляющих право ЕАЭС (пункты 8, 9, 22, 23 статьи 1 Закона).

По мнению Конституционного Суда, такое правовое регулирование в части обязательности соблюдения не только положений актов национального законодательства, но и актов наднациональных органов основывается на положениях статьи 8, части третьей статьи 21 Конституции, а также Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС). Республика Беларусь как участник евразийской интеграции, исходя из положений Договора о ЕАЭС, в том числе приложения № 24 к этому Договору – Протокола о скоординированной (согласованной) транспортной политике, призвана обеспечивать правовое регулирование отношений, складывающихся в указанной сфере, направленное на выполнение международных обязательств.

1.3.Законом уточняются полномочия Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, республиканского органа государственного управления в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов в области дорожной деятельности. Статьей 1 Закона предусматривается, что порядок пользования платными автомобильными дорогами устанавливается Президентом Республики Беларусь, а также в пределах предоставленных им полномочий Советом Министров Республики Беларусь (абзац пятый пункта 12); к компетенции республиканского органа государственного управления в области автомобильных дорог и дорожной деятельности относится установление состава и порядка выполнения работ по эксплуатации (содержанию и текущему ремонту) автомобильных дорог общего пользования (абзац четвертый пункта 7), состава работ по техническому надзору за содержанием автомобильных дорог общего пользования и порядка его осуществления (пункт 33) и др.

Указанные положения Закона согласуются с нормами Конституции о том, что государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13); Президент Республики Беларусь осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (пункт 30 статьи 84); Правительство Республики Беларусь осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента (абзац десятый статьи 107).

В соответствии с Конституцией местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы; компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством (статьи 117 и 124).

Исходя из приведенных конституционных норм, а также финансово-экономических интересов соответствующих административно-территориальных единиц, статья 9 Закона об автомобильных дорогах и дорожной деятельности излагается в новой редакции,

согласно которой к полномочиям местных исполнительных и распорядительных органов в области дорожной деятельности относятся полномочия по разработке расчета бюджетных ассигнований, необходимых для осуществления дорожной деятельности в установленном законодательством Республики Беларусь порядке, и обеспечению управления бюджетными назначениями, предусмотренными на финансирование дорожной деятельности; по определению заказчика (застройщика) в строительной деятельности при осуществлении дорожной деятельности в случае финансирования дорожной деятельности полностью или частично за счет средств местных бюджетов, если иное не установлено актами Президента Республики Беларусь; по установлению сезонных ограничений массы и нагрузок на оси транспортных средств вследствие неблагоприятных погодно-климатических условий, вызывающих снижение конструктивных и иных характеристик надежности и безопасности местных автомобильных дорог (абзацы пятый– седьмой пункта 8 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд отмечает, что приведенные положения Закона основываются на нормах Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), об обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59), и направлены на обеспечение механизма реализации положений статьи 120 Конституции, в соответствии с которыми местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

2.Законом (пункт 15 статьи 1) статья 19 Закона об автомобильных дорогах и дорожной деятельности дополняется частью пятой, согласно которой автомобильные дороги, находящиеся в государственной собственности, для исполнения обязательств, предусмотренных соглашением о государственно-частном партнерстве, могут передаваться частному партнеру во владение, пользование, в том числе в безвозмездное пользование, для осуществления дорожной деятельности.

Статьей 6 Закона об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, излагаемой в новой редакции пунктом 6 статьи 1 Закона, устанавливается, что финансирование дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог, находящихся в государственной собственности, которые для исполнения обязательств, предусмотренных соглашением о государственно-частном партнерстве, переданы частному партнеру во владение, пользование, в том числе в безвозмездное пользование, для осуществления дорожной деятельности, осуществляется в соответствии с законодательством Республики Беларусь о государственно-частном партнерстве и указанным соглашением; при этом термин «частный партнер» используется в значении, определенном пунктом 1 статьи 1 Закона Республики Беларусь «О государственно- частном партнерстве».

При оценке приведенных положений Закона Конституционный Суд исходит из закрепленных Конституцией норм о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности; о гарантировании государством всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; о праве собственника владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (части вторая, четвертая статьи 13, часть вторая статьи 44).

По мнению Конституционного Суда, передача частному партнеру автомобильных дорог, находящихся в государственной собственности, для исполнения обязательств, предусмотренных соглашением о государственно-частном партнерстве, во владение,

пользование, в том числе в безвозмездное пользование, для осуществления дорожной деятельности с целью получения частных инвестиций, для решения на основе государственно-частного партнерства публично значимых задач, включая создание объектов транспортной инфраструктуры, составной частью которой являются автомобильные дороги, конституционно допустима. Законодательно закрепляя государственно-частное партнерство в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, государство, оставаясь собственником автомобильных дорог, имеет возможность определить более оптимальный и эффективный для каждого конкретного случая порядок их эксплуатации в соответствии с целевым назначением, реконструкции, капитального ремонта и др., а также возведения объектов с целью приобретения государством права собственности на них, что согласуется с нормой части второй статьи 44 Конституции, устанавливающей право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами.

Согласование норм Закона об автомобильных дорогах и дорожной деятельности с нормами Закона «О государственно-частном партнерстве» в части закрепления возможности передачи автомобильных дорог, находящихся в государственной собственности, в рамках исполнения обязательств, предусмотренных соглашением о государственно-частном партнерстве, частному партнеру во владение, пользование, в том числе в безвозмездное пользование, для осуществления дорожной деятельности отвечает принципу верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции) и основанному на нем принципу правовой определенности, предполагающему системность и комплексность правового регулирования, позволяет определить согласованные и взаимосвязанные правовые основания владения и пользования имуществом в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства.

3.В соответствии с Конституцией гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (часть вторая статьи 2); каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы (статья 52).

С учетом указанных конституционных положений в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, улучшения их технического уровня, усиления защищенности участников дорожного движения от дорожно-транспортных происшествий и их последствий Законом уточняются некоторые права и обязанности пользователей автомобильных дорог.

3.1.Законом предусматривается, что в случае, если при въезде на территорию Республики Беларусь транспортное средство, проходящее весогабаритный контроль в автодорожном пункте пропуска через Государственную границу Республики Беларусь, превышает допустимую общую массу и (или) допустимую осевую массу более чем на 10 процентов либо допустимые габариты и у владельца (пользователя) такого транспортного средства отсутствует специальное разрешение на проезд тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства по автомобильным дорогам общего пользования Республики Беларусь, такое транспортное средство не подлежит пропуску через Государственную границу Республики Беларусь (абзац двенадцатый пункта 34 статьи 1 Закона). Согласно части второй статьи 9 Закона об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, излагаемой в новой редакции, местные исполнительные и распорядительные органы наделяются полномочиями по установлению сезонных ограничений массы и нагрузок на оси транспортных средств вследствие неблагоприятных погодно-климатических условий, вызывающих снижение конструктивных и иных характеристик надежности и безопасности местных автомобильных дорог (пункт 8 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд считает, что такое правовое регулирование направлено на должное функционирование автомобильных дорог, их содержание в постоянной технической исправности и готовности к эксплуатации, что служит целям экологической и общей безопасности населения, гарантирования общественно значимых публичных интересов.

3.2.Законом (абзац четвертый пункта 30 статьи 1) устанавливается право пользователей автомобильных дорог информировать владельцев автомобильных дорог об имеющихся недостатках эксплуатационного состояния автомобильных дорог. Учитывая обязанности владельцев автомобильных дорог принимать меры по сохранности автомобильных дорог, содержать их в состоянии, обеспечивающем безопасность дорожного движения (абзац третий статьи 34 Закона об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в редакции Закона), закрепление данного права пользователей автомобильных дорог, по мнению Конституционного Суда, расширяет возможные источники получения владельцами автомобильных дорог информации об имеющихся недостатках состояния автомобильных дорог, направлено на своевременные обследование, диагностику, текущий и капитальный ремонт автомобильных дорог, поддержание их в надлежащем техническом состоянии, обеспечение защищенности участников дорожного движения от дорожно-транспортных происшествий и их последствий, создает условия для гарантирования конституционных прав граждан на жизнь и охрану здоровья (часть первая статьи 24, часть первая статьи 45 Конституции), удовлетворение потребностей населения в качественных транспортных услугах, усиление гарантий конституционного права каждого на достойный уровень жизни (часть вторая статьи 21 Конституции).

Таким образом, нормы Закона направлены на системное и комплексное правовое регулирование отношений в области автомобильных дорог и дорожной деятельности в интересах человека и общества, дальнейшее развитие конституционных положений о предоставлении государством всем равных прав для осуществления хозяйственной и иной деятельности, о гарантировании всем равных возможностей свободного использования способностей и имущества для предпринимательской деятельности, об обеспечении эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности, в том числе в собственности административно-территориальных единиц, а также на улучшение инвестиционного климата в сфере автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, интеграцию автомобильных дорог в международную транспортную сеть, что способствует формированию и развитию в Республике Беларусь конституционной экономики как важнейшей составляющей социального правового государства.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках компетенции в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь         П.П.Миклашевич