Решение КС РБ Р-1190 03.10.2019 О правовом регулировании письменных разъяснений применения нормативных правовых актов

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

3 октября 2019 г. № Р-1190/2019

О правовом регулировании письменных разъяснений применения нормативных правовых актов

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

рассмотрел в открытом судебном заседании дело «О правовом регулировании письменных разъяснений применения нормативных правовых актов».

В судебном заседании приняли участие:

полномочный представитель Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь в Конституционном Суде – Гуйвик Н.В., председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по законодательству;

представители:

Верховного Суда Республики Беларусь – Шкурдюк Ж.Б., заместитель Председателя Верховного Суда Республики Беларусь;

Комитета государственного контроля Республики Беларусь – Герасимов В.Н., первый заместитель Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

Генеральной прокуратуры Республики Беларусь – Дыско Г.И., заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь.

Производство по делу возбуждено определением Конституционного Суда от 17 июня 2019 г. в соответствии с частью первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), абзацем восьмым части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, частями первой и четвертой статьи 158 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» на основании поступившего в Конституционный Суд обращения Республиканского общественного объединения «Белорусская научно-промышленная ассоциация», в котором указывается, что нормы законов, делегирующие органам исполнительной власти право (возлагающие обязанность) давать разъяснения по вопросам применения законодательства, не содержат положений, определяющих правовой статус таких разъяснений как имеющих нормативный характер; не устанавливают ответственность исполнительной власти за неисполнение или ненадлежащее исполнение этой обязанности; не гарантируют субъектам хозяйствования судебную защиту их прав и законных интересов. По мнению Белорусской научно-промышленной ассоциации, законодательное регулирование, содержащее нормы, предоставляющие органам исполнительной власти право и одновременно возлагающие на них обязанность давать разъяснения по вопросам, связанным с применением законодательства, отличается пробельностью и правовой неопределенностью.

Заслушав судью-докладчика Сергееву О.Г., выступления полномочного представителя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь в Конституционном Суде, представителей Верховного Суда Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, проанализировав положения Конституции, Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» и иных законодательных актов Республики Беларусь, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд установил.

1.В Конституции, провозгласившей Республику Беларусь правовым государством, определено, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 1, часть первая статьи 2); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь – высшая цель государства, которое гарантирует их права и свободы, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (части первая и третья статьи 21).

Согласно Конституции в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7).

Конституционный Суд в решениях неоднократно указывал, что из приведенных конституционных положений следуют обязанности государства формировать правовую систему, отвечающую сущности правового государства, обеспечивающую правовую определенность в нормотворчестве и в правоприменении, создавая тем самым условия для обеспечения конституционных ценностей и целей; устанавливать эффективное правовое регулирование общественных отношений, необходимое для обеспечения реализации конституционных прав и свобод граждан, надлежащего исполнения актов законодательства.

В Послании Конституционного Суда Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2017 году» указано, что обязательным условием утверждения современного конституционализма является конституционализация права, обусловливающая необходимость эффективного правового регулирования общественных отношений, устранения в действующем законодательстве пробелов, исключения коллизий и правовой неопределенности в целях обеспечения и защиты конституционных прав и свобод каждого. В связи с этим обращено внимание законодателя и иных нормотворческих органов на недопустимость ослабления конституционных гарантий прав и свобод человека по причине наличия в нормативных правовых актах пробелов и других дефектов правового регулирования.

2.В соответствии со статьей 39 Закона «О конституционном судопроизводстве» в Верховный Суд, Комитет государственного контроля, Генеральную прокуратуру, Министерство юстиции, Национальный центр законодательства и правовых исследований, Белорусскую республиканскую коллегию адвокатов, на кафедру гражданского права и кафедру финансового права и правового регулирования хозяйственной деятельности юридического факультета Белорусского государственного университета были направлены запросы, на которые Конституционным Судом получены ответы.

Верховный Суд указывает, что разъяснения государственных органов (организаций) по вопросам применения нормативных правовых актов, не являющиеся нормативными правовыми актами, и, следовательно, не имеющие обязательного характера, не могут влиять на принимаемое судом решение и быть, например, основанием для освобождения от установленной законодательными актами ответственности в случае осуществления деятельности согласно таким разъяснениям; письменные разъяснения не являются официальным толкованием нормативных правовых актов, и согласно части второй пункта 2 статьи 69 Закона «О нормативных правовых актах» дача таких разъяснений по обращениям граждан и юридических лиц осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством об обращениях граждан и юридических лиц.

Комитет государственного контроля считает, что разъяснения государственных органов (организаций) не являются частью законодательства и не могут иметь нормативной силы, поскольку в них, согласно пункту 3 статьи 69 Закона «О нормативных правовых актах», не должны содержаться какие-либо положения, отличные от требований законодательства; при оценке соблюдения законодательства в определенной сфере суды, правоохранительные и контролирующие (надзорные) органы обязаны руководствоваться нормами законодательства, в связи с чем разъяснения не могут иметь какой-либо преимущественной или обязательной доказательственной силы. По мнению Комитета государственного контроля, действующая редакция статьи 69 Закона «О нормативных правовых актах» достаточна для определения правового режима разъяснений.

Генеральная прокуратура полагает, что письменные разъяснения уполномоченных государственных органов (организаций) по применению нормативных правовых актов выражают позицию (мнение) должностных лиц по какому-либо вопросу и не обладают нормативными свойствами; вместе с тем, поскольку значительная часть разъяснений дается органами государственного управления (организациями) в виде писем, направленных неопределенному кругу лиц посредством размещения на официальном сайте соответствующего органа, в которых нередко содержатся инструкции, правила поведения либо организационно-распорядительные предписания подведомственным органам, то такие разъяснения приобретают характер актов, обладающих нормативными свойствами. С учетом изложенного Генеральная прокуратура считает, что положения Закона «О нормативных правовых актах» могут быть доработаны в части определения правового статуса разъяснений, требований к их содержанию и опубликованию.

Министерство юстиции указывает, что пробела и правовой неопределенности в статье 69 Закона «О нормативных правовых актах», устанавливающей право нормотворческих органов (должностных лиц), реализующих государственную политику, осуществляющих правовое регулирование и управление в данной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, давать письменные разъяснения применения нормативных правовых актов, не выявлено. В ответе отмечается, что письменные разъяснения применения нормативных правовых актов уполномоченных государственных органов (организаций) не содержат признаков нормативного правового акта, соответственно, не обладают нормативными свойствами; суды, правоохранительные и контролирующие органы могут учитывать письменные разъяснения государственных органов в случае, если такие разъяснения не противоречат Конституции и законодательству.

В  ответе Национального центра законодательства и правовых исследований излагается мнение, что данные государственным органом (организацией) разъяснения не носят обязательного характера и не являются его решением в форме нормативного либо ненормативного правового акта, а также акта, принятого по результатам проверки; вместе с тем применение физическим или юридическим лицом на практике в конкретных ситуациях таких разъяснений, которые не являются правовыми актами (нормативными и ненормативными) и официальным толкованием   законодательства, не исключает возможности наступления негативных последствий. На этом основании сделан вывод, что вопрос дополнительной регламентации статуса разъяснений нормативных правовых актов может быть рассмотрен в рамках комплексной корректировки Закона «О нормативных правовых актах» после изучения практики его применения и с учетом зарубежного опыта.

Белорусская республиканская коллегия адвокатов отмечает наличие пробела и правовой неопределенности в нормах Закона «О нормативных правовых актах», устанавливающих право государственных органов (организаций) давать письменные разъяснения применения нормативных правовых актов, так как в них недостаточно определены правовая сущность (природа) и юридическая сила таких разъяснений.

По мнению кафедры гражданского права юридического факультета Белорусского государственного университета, из анализа законодательства усматривается отсутствие стройной и понятной системы реализации права государственных органов на дачу письменных разъяснений применения нормативных правовых актов; в законодательстве имеется правовая неопределенность относительно юридической силы и нормативных свойств письменных разъяснений государственных органов (должностных лиц) о применении нормативных правовых актов.

Кафедра финансового права и правового регулирования хозяйственной деятельности юридического факультета Белорусского государственного университета считает, что письменные разъяснения, исходя из содержания пункта 8 статьи 2, статей 4 и 69 Закона «О нормативных правовых актах», не обладают свойством нормативности, равно как и не относятся к ненормативным правовым актам, хотя данные разъяснения (в том числе ошибочные) по своей сути являются таковыми. С учетом указанного излагается вывод, что в Законе «О нормативных правовых актах» имеется пробел в части отсутствия положений об обязательности (необязательности) письменных разъяснений, об отнесении (неотнесении) их к ненормативным правовым актам, о том, в какой мере суды, правоохранительные и контролирующие органы должны учитывать такие письменные разъяснения при оценке соблюдения законодательства в определенной сфере правоотношений.

3.В соответствии с Законом «О нормативных правовых актах» нормотворческие органы (должностные лица), реализующие государственную политику, осуществляющие правовое регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо другие уполномоченные государственные органы (организации) при необходимости подготавливают письменные разъяснения применения нормативных правовых актов (часть первая пункта 2 статьи 69), являющиеся согласно пункту 1 статьи 73 данного Закона одним из способов обеспечения реализации нормативных правовых актов после их принятия (издания).

При этом следует учитывать, что в силу пункта 3 статьи 69 Закона «О нормативных правовых актах» как при официальном толковании, так и при письменном разъяснении нормативного правового акта не допускаются изменение содержания его нормативных правовых предписаний, введение или усиление ответственности граждан и юридических лиц, ограничение их прав и свобод либо лишение имеющихся прав и свобод, возложение дополнительных (увеличенных) обязанностей по сравнению с существующими, установление усложненного порядка реализации этих прав, свобод и обязанностей.

Из содержания норм пункта 2 статьи 69 Закона «О нормативных правовых актах» вытекает, что уполномоченные государственные органы (организации) вправе по собственной инициативе при необходимости подготовить письменные разъяснения, адресованные неопределенному кругу лиц.

Полномочия государственных органов, осуществляющих правовое регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо других уполномоченных государственных органов (организаций) на дачу письменных разъяснений применения нормативных правовых актов закреплены, в частности, в ряде законов Республики Беларусь:

Законом «Об инвестиционных фондах» предусмотрено, что уполномоченный орган при осуществлении государственного регулирования отношений в сфере инвестиционных фондов дает разъяснения по вопросам применения данного Закона (статья 5);

согласно Закону «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» уполномоченный государственный орган по государственным закупкам дает разъяснения по вопросам, связанным с применением законодательства о государственных закупках (статья 10);

в соответствии с Законом «О государственно-частном партнерстве» Министерство экономики Республики Беларусь в сфере государственно-частного партнерства в пределах своей компетенции дает разъяснения по вопросам, связанным с применением актов законодательства Республики Беларусь о государственно-частном партнерстве (статья 9);

в силу статьи 14 Закона «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции» уполномоченный республиканский орган государственного управления в сфере противодействия монополистической деятельности и развития конкуренции (антимонопольный орган) дает в соответствии с законодательством разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства;

Законом «О рынке ценных бумаг» определено, что республиканский орган государственного управления, осуществляющий государственное регулирование рынка ценных бумаг, дает разъяснения по вопросам применения данного Закона (статья 8).

Предоставление законом государственным органам полномочия давать письменные разъяснения по вопросам применения законодательства в определенной отрасли (сфере деятельности) согласуется с принципом верховенства права, в соответствии с которым государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7 Конституции).

Установление таких полномочий, исходя из положений Закона «О нормативных правовых актах», имеет целью надлежащую организацию реализации нормативных правовых актов, включая направленность на максимальное соблюдение требований законодательства в определенной отрасли (сфере деятельности) и единообразное их применение.

Одновременно Конституционный Суд отмечает, что в Законе «О нормативных правовых актах» и в упомянутых выше законах, наделяющих государственные органы правом (или возлагающих обязанность) дачи письменных разъяснений по вопросам, связанным с применением законодательства в той или иной сфере общественных отношений, отсутствуют предписания о юридической силе и характере таких разъяснений.

4.Исследовав правовую природу письменных разъяснений применения актов законодательства уполномоченных государственных органов, в том числе Министерства антимонопольного регулирования и торговли Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь, Министерства финансов Республики Беларусь, Конституционный Суд установил, что они:

1)подготавливаются министерствами, которые являются республиканскими органами государственного управления, реализующими государственную политику, осуществляющими регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности), к компетенции которых отнесены решение соответствующих вопросов и координация деятельности в данной отрасли (сфере деятельности) других республиканских органов государственного управления. Исходя из этого, письменные разъяснения государственных органов по сути представляют собой способ осуществления праворазъяснительной деятельности и методического руководства правоприменением в целях обеспечения единообразной практики применения нормативных правовых актов в определенной области общественных отношений.

Нормой части первой пункта 2 статьи 69 Закона «О нормативных правовых актах», согласно которой уполномоченные государственные органы (организации) вправе подготавливать письменные разъяснения применения нормативных правовых актов, предусматривается, что подготовка таких разъяснений осуществляется «при необходимости». Право разъяснить применение актов законодательства у соответствующего органа возникает не из факта их принятия, а вследствие возникновения в правоприменении ситуации, которая требует дополнительного, должного и на надлежащем уровне ее анализа и разъяснения применения таких актов во избежание ошибок, влекущих негативные правовые последствия;

2)даются соответствующим уполномоченным государственным органом в письменной форме и без соблюдения процедуры, установленной для принятия нормативных правовых актов;

3)не могут согласно требованиям пункта 3 статьи 69 Закона «О нормативных правовых актах», предъявляемым к содержанию письменных разъяснений применения нормативных правовых актов, изменять правовое регулирование отношений в соответствующей сфере;

4)выражают позицию государственных органов по применению норм законодательства в определенной отрасли (сфере деятельности), и поскольку письменные разъяснения применения нормативных правовых актов, которые являются обязательными для всех граждан и организаций, подготавливаются уполномоченными на их дачу компетентными государственными органами (организациями), это предполагает возможность ознакомления с ними неопределенного круга лиц;

5)применяются на практике гражданами и юридическими лицами при реализации ими своих прав, свобод и законных интересов, а также исполнении обязанностей в определенной отрасли (сфере деятельности). Граждане и юридические лица при защите своих прав, свобод и законных интересов ссылаются на такие разъяснения как на документы, на которые они ориентировались в своей деятельности для уточнения порядка применения правовых норм.

Принимая во внимание изложенное, Конституционный Суд полагает, что письменные разъяснения применения нормативных правовых актов уполномоченных государственных органов (организаций) имеют особую правовую природу и не относятся к нормативным правовым актам, не уточняют и не дополняют правовое регулирование, а содержат рекомендации, направленные на формирование единообразной практики применения действующих правовых норм.

5.Законом «О нормативных правовых актах», регламентирующим отношения в сфере нормотворческой деятельности, определены используемые в нем правовые термины, институты, раскрыто содержание стадий нормотворческого процесса, предусмотрены система и виды нормативных правовых актов, требования, касающиеся их вступления в силу, действия и реализации.

В то же время указанный Закон, предоставляя уполномоченным государственным органам (организациям) право при необходимости подготавливать письменные разъяснения применения нормативных правовых актов, не предусматривает положений о юридической силе и характере таких письменных разъяснений.

Конституционный Суд на основании анализа действующего законодательства и правоприменительной практики, а также с учетом различающихся мнений государственных органов и иных организаций в отношении правового регулирования письменных разъяснений уполномоченных государственных органов (организаций) применения нормативных правовых актов полагает, что в Законе «О нормативных правовых актах» имеется правовая неопределенность в правовом регулировании письменных разъяснений применения нормативных правовых актов, подготавливаемых уполномоченными государственными органами (организациями).

Правовая неопределенность правового регулирования письменных разъяснений применения нормативных правовых актов, по мнению Конституционного Суда, не позволяет в полной мере обеспечивать соблюдение конституционного принципа верховенства права, согласно которому правовой акт должен эффективно воздействовать на общественные отношения, содержать четкое, ясное и недвусмысленное изложение правовых норм, точно устанавливающих требования, предъявляемые к действиям физических и юридических лиц. Такой дефект правового регулирования порождает возможность неоднозначного понимания норм права и их неединообразного применения и тем самым может привести к нарушению конституционных гарантий реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, повлечь причинение вреда личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица.

Конституционный Суд, основываясь на взаимосвязанных положениях частей первой и третьей статьи 1, части первой статьи 2, части первой статьи 7, частей первой и третьей статьи 21, части первой статьи 59 Конституции, считает, что в целях обеспечения принципа верховенства права, предполагающего необходимость своевременного исключения в нормативных правовых актах правовой неопределенности, создания такой правовой системы, в которой нормативные правовые акты находятся в системной взаимосвязи, согласуются между собой, а также обеспечиваются ясность, точность, непротиворечивость и логическая согласованность правовых норм, законодателю следует урегулировать правоотношения, касающиеся письменных разъяснений применения нормативных правовых актов, которые дают уполномоченные государственные органы (организации).

На основании изложенного, руководствуясь частями первой и седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзацем восьмым части третьей статьи 22 и статьей 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, частью второй статьи 74, статьями 75, 77, 80, 84, частью семнадцатой статьи 85 и статьей 160 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.В целях обеспечения конституционного принципа верховенства права, исключения правовой неопределенности в правовом регулировании письменных разъяснений применения нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными государственными органами (организациями), признать необходимым внести в Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» изменения, направленные на определение юридической силы и характера письменных разъяснений применения нормативных правовых актов.

2.Предложить Совету Министров Республики Беларусь подготовить проект закона об изменении Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» и внести его в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь.

3.Решение вступает в силу со дня принятия.

4.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь         П.П.Миклашевич