Решение КС РБ Р-1191 31.10.2019 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "Об изменении Закона Республики Беларусь "О естественных монополиях"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

31 октября 2019 г. № Р-1191/2019

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О естественных монополиях»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О естественных монополиях».

Заслушав судью-докладчика Бойко Т.С., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О естественных монополиях» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О естественных монополиях» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 2 октября 2019 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 25 октября 2019 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования отношений, возникающих в сферах деятельности субъектов естественных монополий, согласования норм Закона Республики Беларусь «О естественных монополиях» (далее – Закон о естественных монополиях) с положениями иных законодательных актов, а также международно-правовых актов, составляющих право Евразийского экономического союза.

Конституционный Суд проверяет соответствие Закона Конституции исходя из положений Конституции:

закрепляющих основополагающие конституционные ценности, высшей из которых являются человек, его права, свободы и гарантии их реализации (часть первая статьи 2);

предусматривающих установление в Республике Беларусь принципа верховенства права (часть первая статьи 7);

определяющих, что государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности; гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая, четвертая и пятая статьи 13);

устанавливающих, что государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению; собственник имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами; неприкосновенность собственности охраняется законом; собственность, приобретенная законным способом, защищается государством (части первая–третья статьи 44);

закрепляющих обязанность государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд учитывает также правовые позиции, сформулированные им в решениях от 2 июля 2014 г. и от 28 декабря 2017 г., принятых в результате осуществления обязательного предварительного контроля конституционности соответственно законов о внесении изменений и дополнений в законы Республики Беларусь «О естественных монополиях» и «О противодействии монополистической деятельности и развитии конкуренции».

Руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд проверяет конституционность Закона на его соответствие Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.

1.Согласно пункту 1 статьи 1 Закона в новой редакции излагаются статьи 1 и 2 Закона о естественных монополиях.

Так, в статье 1 Закона о естественных монополиях вводятся новые и уточняются действующие основные термины, а также раскрываются и конкретизируются их определения; в статье 2 уточняется правовое регулирование отношений в сферах естественных монополий за счет применения норм антимонопольного законодательства к субъектам естественных монополий с учетом особенностей, установленных данным Законом.

Из анализа содержания приведенных норм статьи 1 Закона следует, что законодатель осуществляет правовое регулирование в данной сфере путем реализации принципа правовой определенности, предполагающего ясность, точность, непротиворечивость, логическую согласованность правовых норм, обеспечивая тем самым однозначность их понимания, единообразие и предсказуемость правоприменительной практики. Устанавливаемое правовое регулирование согласуется с конституционными принципами и нормами, в том числе закрепленными в статьях 7 и 59 Конституции.

Излагаемой в новой редакции статьей 2 Закона о естественных монополиях предусматривается, что отношения в сферах естественных монополий регулируются данным Законом, иными актами законодательства, международными договорами Республики Беларусь, а также международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза (часть вторая); если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Законе о естественных монополиях, то применяются правила международного договора (часть третья).

Конституционный Суд отмечает, что такое законодательное регулирование согласуется с положениями части первой статьи 8 Конституции, в силу которых Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства, а также отвечает общепризнанному принципу международного права «договоры должны соблюдаться» (pacta sunt servanda), закрепленному в Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года и других международно-правовых актах.

2.Пунктом 2 статьи 1 Закона статья 3 Закона о естественных монополиях излагается в новой редакции, в соответствии с которой корректируются положения о сферах естественных монополий: в сфере электрической энергии услуги разделяются на услуги по передаче электрической энергии, на услуги по распределению электрической энергии и на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; из сфер естественных монополий исключаются услуги электросвязи и почтовой связи общего пользования в связи с утратой этими рынками признаков естественной монополии и др.

Конституционный Суд отмечает, что оптимизация правового регулирования сфер естественных монополий, в том числе путем исключения из этих сфер определенных видов услуг, направлена на разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности, что согласуется с нормами статьи 13 Конституции, в соответствии с которыми государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности (часть вторая); осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая).

Кроме того, такое правовое регулирование направлено на гармонизацию положений Закона о естественных монополиях с нормами Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС).

3.Пунктом 4 статьи 1 Закона статьи 5 и 6 Закона о естественных монополиях излагаются в новой редакции, устанавливающей соответственно обязанности субъектов естественных монополий и случаи ограничения их деятельности.

Из анализа содержания указанного пункта статьи 1 Закона следует, что его положения направлены прежде всего на защиту прав потребителей услуг естественных монополий, которыми согласно абзацу седьмому части первой статьи 1 Закона о естественных монополиях (пункт 1 статьи 1 Закона) являются физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, или юридические лица, пользующиеся или намеревающиеся пользоваться услугами, относящимися к сферам естественных монополий.

Так, в статье 5 Закона о естественных монополиях уточняется обязанность субъектов естественных монополий предоставлять на равных (недискриминационных) условиях доступ к услугам, относящимся к сферам естественных монополий, в том числе при оказании таких услуг субъектами естественных монополий подчиненным (входящим в состав) хозяйствующим субъектам; закрепляется обязанность обеспечивать при наличии технической возможности на равных (недискриминационных) условиях подключение объектов к сетям передачи электрической энергии, распределения электрической энергии, передачи и (или) распределения тепловой энергии, системам транспортировки нефти и (или) нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по распределительным трубопроводам, централизованного водоснабжения и водоотведения, а также выдачу технических условий на такое подключение; обеспечивать доступность информации об их деятельности и услугах, относящихся к сферам естественных монополий.

Конституционный Суд считает, что такое закрепление обязанностей субъектов естественных монополий согласуется с положениями частей четвертой и пятой статьи 13 и части первой статьи 34 Конституции.

В излагаемой в новой редакции статье 6 Закона о естественных монополиях конкретизируется перечень ограничений деятельности субъектов естественных монополий. Так, данные субъекты, кроме случаев, установленных законодательными актами, не вправе применять при расчетах за оказываемые услуги, относящиеся к сферам естественных монополий, цены (тарифы), которые: отличаются от установленной фиксированной цены (тарифа); превышают предельную цену (тариф) в случае установления верхнего предела цены (тарифа); ниже предельной цены (тарифа) в случае установления нижнего предела цены (тарифа); определены с нарушением методологии и правил ее применения.

Конституционный Суд с учетом норм частей второй и четвертой статьи 13 Конституции во взаимосвязи с положениями части первой статьи 59, обязывающими государство принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией, а также пункта 2 части первой статьи 97 и пункта 1 части первой статьи 98 Конституции, закрепляющих полномочия Парламента на принятие законов, полагает, что право на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности может быть ограничено законодателем в рамках его дискреции в конституционно значимых интересах.

Конституционный Суд считает, что устанавливаемое правовое регулирование, касающееся случаев ограничения деятельности субъектов естественных монополий, основывается на конституционных принципах и нормах.

4.В соответствии с Законом (пункт 7 статьи 1) Закон о естественных монополиях дополняется статьей 81 «Публичные слушания», которой предусматривается, что орган регулирования деятельности субъектов естественных монополий (далее – орган регулирования естественных монополий), областные и Минский городской исполнительные комитеты до принятия решения об установлении фиксированных, предельных цен (тарифов) на услуги, относящиеся к сферам естественных монополий, методологии и правил ее применения могут проводить публичные слушания (часть первая); определяются цели и порядок проведения таких слушаний (части третья– седьмая). В свою очередь, согласно абзацу восьмому части первой статьи 1 Закона о естественных монополиях публичные слушания представляют собой процедуру общественного обсуждения проекта цен (тарифов) на услуги, относящиеся к сферам естественных монополий, концепции методологии и правил ее применения (пункт 1 статьи 1 Закона).

Кроме того, новой редакцией статьи 8 Закона о естественных монополиях, закрепляющей способы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий (пункт 6 статьи 1 Закона), предусматривается, что при установлении фиксированных, предельных цен (тарифов) на услуги, относящиеся к сферам естественных монополий, методологии и правил ее применения могут учитываться результаты проведения публичных слушаний.

Проверку содержания указанных норм статьи 1 Закона Конституционный Суд осуществляет на основании положений Конституции, в соответствии с которыми непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается в том числе обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими определенными законом способами (часть вторая статьи 37), а государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (часть вторая статьи 59), и считает, что устанавливаемое правовое регулирование согласуется с принципами и нормами Конституции.

5.Согласно пунктам 8 и 9 статьи 1 Закона статьи 9–11 Закона о естественных монополиях излагаются в новой редакции; данный Закон дополняется статьями 111 и 112.

В статьях 9–11 Закона о естественных монополиях устанавливаются полномочия Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь в сферах естественных монополий, а также уточняются полномочия органа регулирования естественных монополий. В свою очередь, в статьях 111 и 112 этого Закона предусматриваются полномочия отраслевых органов, областных и Минского городского исполнительных комитетов в сферах естественных монополий.

Оценивая конституционность указанных норм Закона, Конституционный Суд отмечает, что они согласуются с нормами Конституции, в силу которых Президент гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, обеспечивает экономическую стабильность (часть вторая статьи 79), осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (пункт 30 статьи 84); Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти; разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации; обеспечивает проведение единой экономической политики; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента (абзацы второй, третий, пятый и десятый статьи 107); местные исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей         территории, исполняют решения вышестоящих  государственных органов (статья 120).

6.В целях предупреждения нарушения законодательства о естественных монополиях статья 17 Закона о естественных монополиях дополняется положениями, согласно которым орган регулирования естественных монополий при выявлении признаков нарушения данного Закона до принятия решения об установлении факта нарушения данного Закона выдает субъектам естественных монополий, государственным органам и иным организациям, их должностным лицам предупреждение в письменной форме в порядке, установленном антимонопольным законодательством; при выполнении всех условий предупреждения, выданного органом регулирования естественных монополий, установление факта нарушения данного Закона прекращается в связи с устранением такого нарушения (пункт 15 статьи 1 Закона).

Конституционный Суд считает, что такое правовое регулирование имеет целью применение мер предупредительного и профилактического характера, позволяющих органу регулирования естественных монополий избирать оптимальный способ реагирования на нарушения Закона о естественных монополиях без применения к субъектам естественных монополий и иным лицам мер ответственности, своевременно восстанавливать в правах других лиц, которые могут пострадать от действий (бездействия) субъектов естественных монополий, содержащих признаки нарушения норм Закона о естественных монополиях, обеспечивать соблюдение баланса публичных и частных интересов, что согласуется с положениями Конституции об обязанности государства обеспечивать законность и правопорядок (часть третья статьи 1), а также принимать все доступные ему меры для создания внутреннего порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).

7.Ряд изменений и дополнений, вносимых в Закон о естественных монополиях, направлен на согласование его положений также с нормами Договора о ЕАЭС, Протокола о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий (приложение № 20 к Договору о ЕАЭС) и Протокола об обеспечении доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, включая основы ценообразования и тарифной политики (приложение № 21 к договору о ЕАЭС).

Согласно пункту 5 статьи 1 Закона в статье 7 Закона о естественных монополиях уточняются принципы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Так, один из принципов государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий, заключающийся в повышении эффективности государственного регулирования, направленного на сокращение сфер естественных монополий за счет создания условий для развития конкуренции в этих сферах, дополняется положением о недопущении сдерживания в силу технологических особенностей оказания услуг возможного и экономически оправданного для Республики Беларусь, для соответствующей отрасли перехода услуг, относящихся к сферам естественных монополий, из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Данное дополнение согласуется с принципами регулирования деятельности субъектов естественных монополий, установленными пунктом 3 Протокола о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий (приложение № 20 к Договору о ЕАЭС).

Определение сфер естественных монополий в электроэнергетике и транспортировке газа, предусматриваемое новой редакцией статьи 3 Закона о естественных монополиях (пункт 2 статьи 1 Закона), согласуется с положениями статьи 78 Договора о ЕАЭС, в силу которых расширение сфер естественных монополий в государствах-членах осуществляется в соответствии с законодательством государств-членов в случае, если государство-член намерено отнести к сфере естественных монополий сферу, которая является сферой естественной монополии в другом государстве-члене и приведена в приложении № 1 или 2 к приложению № 20 к Договору о ЕАЭС.

Из содержания новой редакции статьи 8 Закона о естественных монополиях, закрепляющей способы государственного регулирования деятельности  субъектов естественных монополий (пункт 6 статьи 1 Закона), следует, что в данной статье предусматривается ряд способов такого регулирования, которые могут применяться органом регулирования естественных монополий при регулировании цен (тарифов), что согласуется с пунктом 7 Протокола о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий (приложение № 20 к Договору о ЕАЭС). По мнению Конституционного Суда, такое законодательное регулирование отвечает положениям статьи 8 Конституции о том, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них (части первая и вторая).

Таким образом, нормы Закона направлены на дальнейшую конституционализацию общественных отношений, возникающих в сферах естественных монополий на рынках услуг Республики Беларусь, достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность оказываемых услуг для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий, выполнение Республикой Беларусь взятых на себя международных обязательств в рамках Евразийского экономического союза.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в рамках компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта, порядку принятия, а также с точки зрения разграничения компетенции Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О естественных монополиях» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь         П.П.Миклашевич