Решение КС РБ Р-1201 10.12.2019 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "Об охране и использовании торфяников"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

10 декабря 2019 г. № Р-1201/2019

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об охране и использовании торфяников»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об охране и использовании торфяников».

Заслушав судью-докладчика Рябцева В.Н., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь

«Об охране и использовании торфяников» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «Об охране и использовании торфяников» принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 19 ноября 2019 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 3 декабря 2019 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Закон Республики Беларусь «Об охране и использовании торфяников» (далее – Закон) устанавливает правовые основы охраны торфяников, рационального (устойчивого) использования их ресурсов и направлен на сохранение, восстановление биосферных функций болот, удовлетворение экономических и иных потребностей в этих ресурсах настоящего и будущих поколений, реализацию прав граждан на благоприятную окружающую среду и природопользование, международных договоров Республики Беларусь в этой области.

1.Конституционный Суд, руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», проводит проверку Закона, учитывая необходимость обеспечения верховенства Конституции и прямого действия ее норм, исходя из положений Конституции:

провозглашающих Республику Беларусь социальным правовым государством, в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 1, часть первая статьи 2); гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией (часть вторая статьи 2);

устанавливающих в Республике Беларусь принцип верховенства права, который обязывает государственные органы и должностных лиц действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7);

определяющих, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8);

предусматривающих осуществление государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13); гарантирование государством прав и свобод граждан Беларуси, закрепленных в Конституции, законах и предусмотренных международными обязательствами государства (часть третья статьи 21);

закрепляющих право каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; возлагающих на государство осуществление контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (статья 46).

2.Исходя из приведенных взаимосвязанных конституционных положений, Конституционный Суд отмечает особую многофункциональную роль торфяников и их значимость для общества в целом, необходимость обеспечения сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания экологического значения болот Беларуси и выполнения государством международных обязательств Республики Беларусь в данной области. В связи с этим государство,        основываясь на положениях части пятой статьи 13 Конституции об осуществлении регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества, обязано принимать меры по установлению такого режима охраны и порядка использования торфяников, которые позволяли бы при решении социально- экономических задач обеспечивать баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием торфяников, и интересов человека и общества в целом, гарантировать соблюдение и защиту экологических прав граждан, а также эффективную защиту окружающей среды от негативного воздействия такой деятельности. С указанными конституционными положениями согласуются нормы Закона, в соответствии с которыми устанавливаются права и обязанности граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при посещении торфяников и осуществлении ими прав общего и специального пользования ресурсами торфяников (статьи 8 и 9); определяются типы болот, категории торфяников (статья 22), направления использования торфяников в хозяйственной и иной деятельности, распределение торфяников по фондам (статья 23), режимы охраны и использования естественных болот и гидрологических буферных зон естественных болот, а также границы торфяников, гидрологических буферных зон естественных болот (статьи 26 и 27), требования по охране и использованию торфяников при осуществлении таких видов деятельности, как добыча торфа и других полезных ископаемых, при ведении сельского, лесного хозяйства, при плантационном выращивании растений, и др., экологической реабилитации торфяников (статьи 30–33, 35).

По мнению Конституционного Суда, данные нормы Закона направлены на создание эффективных правовых механизмов охраны торфяников, рационального использования их ресурсов, восстановления нарушенных болот, недопущение нанесения вреда окружающей среде, ориентированы на стимулирование щадящих по отношению к окружающей среде методов хозяйствования, сохранение объектов животного и растительного мира, что свидетельствует о регулировании государством экономической деятельности в интересах человека и общества, которое предполагает применительно к рассматриваемой сфере укрепление конституционных гарантий реализации права граждан Республики Беларусь на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46 Конституции).

3.Законом, определяющим торфяники в качестве самостоятельного объекта правовой охраны и рационального (устойчивого) использования их ресурсов (пункты 15 и 20 статьи 1), устанавливаются правовые основы охраны и использования торфяников в целях сохранения, восстановления биосферных функций болот, что обусловлено международным значением водно-болотных угодий Республики Беларусь в силу их влияния на климат Земли.

В рамках Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, заключенной в г. Рамсар в 1971 году (далее – Рамсарская конвенция), создан Список водно-болотных угодий международного значения, находящихся под особой охраной этой Конвенции, в который включен ряд водно-болотных угодий Беларуси. Согласно Руководству по глобальному плану действий по сохранению торфяных болот, принятому Резолюцией VIII.17 8-й Конференции Сторон Рамсарской конвенции в 2002 году, каждая Сторона данной Конвенции принимает соответствующие законодательные, организационные меры по обеспечению сохранения и устойчивого использования торфяников.

В Резолюции 4/16 «Сохранение и рациональное регулирование торфяников», принятой Ассамблеей ООН по окружающей среде 15 марта 2019 года, признается ценность совершенствования регулирования торфяников с целью повышения их потенциала по удержанию углерода на деградировавших участках, повышения устойчивости, улучшения социально-экономических средств к существованию населения, проживающего в непосредственной близости от торфяников, и повышения биоразнообразия. В указанной Резолюции отмечено, что деградировавшие в результате разнообразных видов деятельности торфяники приводят к утрате биоразнообразия и деградации окружающей среды, а также являются существенным источником выбросов парниковых газов по всему миру; меры по содействию устойчивому сохранению и рациональному регулированию торфяников могут способствовать борьбе с изменением климата.

Устанавливаемые Законом правовые основы охраны и использования торфяников отвечают требованиям, вытекающим из приведенных международно-правовых актов. Так, положениями Закона к основным принципам охраны и использования торфяников относятся сохранение естественных болот, экологическая реабилитация нарушенных болот, осушенных для добычи торфа торфяных месторождений (их участков), осушенных земель с торфяными почвами (абзацы второй и шестой статьи 3); выделяются категории торфяников в зависимости от их фактического состояния и возможности использования в хозяйственной и иной деятельности (подпункт 2.1 пункта 2 статьи 22); устанавливаются нормы об определении режимов охраны, о границах торфяников, гидрологических буферных зон естественных болот, ответственности за их нарушение (статьи 26 и 27) и др. Оценивая данное законодательное регулирование, Конституционный Суд считает,

что оно согласуется с положениями части первой статьи 8 Конституции о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства, а также закрепленному в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года общепризнанному принципу международного права об обязательности соблюдения международного договора его участниками.

4.Согласно Конституции государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (часть вторая статьи 46).

В решении Конституционного Суда от 6 июля 2016 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду» указано, что регулирование государством экономической деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, должно осуществляться таким образом, чтобы через выполнение каждым его конституционного долга охранять природную среду обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности и интересов человека и общества в целом, гарантировались поддержание благоприятной окружающей среды, соблюдение и защита экологических прав граждан.

Подтверждая данную правовую позицию, Конституционный Суд отмечает, что конституционному праву каждого на благоприятную окружающую среду корреспондирует обязанность по ее охране, предусмотренная статьей 55 Конституции, в соответствии с которой охрана природной среды – долг каждого. Указанный конституционный долг имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что предполагает их ответственность за состояние экологии.

Положения статей 46 и 55 Конституции получили развитие в нормах Закона, определяющих основные принципы охраны и использования торфяников, объекты и субъекты отношений в области охраны и использования торфяников (статьи 3–5), права и обязанности землепользователей и пользователей водных объектов, земельные участки и (или) водные объекты которых расположены в границах торфяников (статья 7), порядок управления и финансирования торфяников, порядок и условия разработки, утверждения и реализации планов управления болотами (статьи 16–18), порядок учета торфяников и их инвентаризации (статьи 37 и 38).

Конституционный Суд полагает, что устанавливаемые Законом правовые механизмы охраны торфяников, рационального использования их ресурсов в рамках конституционной обязанности государства по охране природной среды направлены на обеспечение надлежащего правового регулирования отношений, связанных с удовлетворением потребностей экономики и населения Республики Беларусь в торфе, сохранением биосферных функций болот, предотвращением вредного воздействия на них хозяйственной и иной деятельности с учетом норм Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), об обязанности государства принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления конституционных прав и свобод граждан (часть первая статьи 59), о гарантировании права граждан Республики Беларусь на охрану здоровья, которое обеспечивается в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды (статья 45).

5.Согласно статье 51 Конституции гарантируется свобода научного и технического творчества (часть вторая); государство содействует развитию научных и технических исследований на благо общих интересов (часть четвертая). Данные конституционные положения предполагают деятельность уполномоченных государственных органов и организаций по созданию достойных для жизни и здоровья человека условий, в том числе благоприятной окружающей среды, посредством организации и проведения научных исследований, разработок с целью получения новых знаний о природе, обществе, человеке, научного обеспечения рационального использования и охраны природы.

В Послании Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2017 году» Конституционным Судом отмечено, что необходимым условием повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм является активизация роли науки в законотворчестве; для обеспечения конституционно-правовой безопасности, предсказуемости необходимо действенное научное нормотворческое прогнозирование.

Законом определяется, что научное обеспечение в области охраны и использования торфяников осуществляют Национальная академия наук Беларуси и иные научные организации (пункт 1, подпункт 3.9 пункта 3 статьи 19); устанавливаются их полномочия по разработке научных основ охраны и устойчивого (рационального) использования ресурсов торфяников, по организации осуществления комплексного мониторинга в целях оценки состояния торфяников, прогноза изменения их состояния под воздействием природных и антропогенных факторов, по разработке научного обоснования экологической реабилитации торфяника (подпункты 3.4 и 3.10 пункта 3 статьи 19, пункт 5 статьи 35, пункт 1 статьи 36) и др. Согласно Закону одним из основных принципов охраны и использования торфяников является снижение вредного воздействия на торфяники на основе применения наилучших доступных технических методов, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, с учетом экономических и социальных факторов (абзац седьмой статьи 3).

Такое правовое регулирование отношений в области охраны и использования торфяников, по мнению Конституционного Суда, направлено на создание надлежащих условий для всесторонней оценки состояния торфяников и нарушенных болот, прогнозирование состояния торфяников под воздействием природных и антропогенных факторов с целью восстановления биосферных функций болот, прекращение вредного воздействия на торфяные почвы, предотвращение истощения ресурсов торфяников, стимулирование использования современных достижений науки и техники в данной области, что отвечает конституционному положению об осуществлении государством контроля за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (часть вторая статьи 46 Конституции).

6.В соответствии с Конституцией гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды; государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы (части первая и вторая статьи 34); граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими определенными законом способами (части первая и вторая статьи 37).

В развитие указанных конституционных норм Законом устанавливается, что гласность в работе государственных органов, общественных организаций в области охраны и использования торфяников и обеспечение граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей полной, достоверной и своевременной экологической информацией относятся к основным принципам охраны и использования торфяников (абзац восьмой статьи 3). В Законе предусматривается, что граждане, юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе участвовать в управлении торфяниками, не причиняя вреда окружающей среде, в том числе путем участия в общественных обсуждениях проектов экологически значимых решений в области охраны и использования торфяников, в проведении общественной экологической экспертизы, в реализации планов управления болотами (статья 20), а также запрашивать и получать от соответствующих государственных органов и иных организаций полную, достоверную и своевременную экологическую информацию в данной области (пункт 1 статьи 21); уполномоченные государственные органы размещают экологическую информацию в области охраны и использования торфяников на своих официальных сайтах в глобальной компьютерной сети Интернет или иными общедоступными способами (пункт 2 статьи 21).

Конституционный Суд считает, что такое правовое регулирование направлено на обеспечение открытости информации о деятельности по охране и использованию торфяников, на выявление и учет позиции общественности как необходимых составляющих гарантий реализации предусмотренных статьями 34 и 37 Конституции прав граждан, а также на установление механизма реализации закрепленного частью первой статьи 46 Конституции права каждого на благоприятную окружающую среду.

7.Законом предусматривается, что естественные болота должны сохраняться в ненарушенном состоянии (часть первая пункта 2 статьи 23); все естественные болота подлежат особой и (или) специальной охране в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей среды и данного Закона (пункт 1 статьи 26); закрепляются виды деятельности, запрещенные на естественных болотах, в их гидрологических (буферных) зонах (пункты 2 и 4 статьи 26).

В то же время Законом допускается ограниченное использование естественных болот для осуществления отдельных видов хозяйственной и иной деятельности, не оказывающих вредного воздействия на болотные экологические системы (ведение лесного, охотничьего, рыболовного хозяйства, экологический туризм, сбор, заготовка дикорастущих растений и (или) их частей, сенокошение, охота и другие виды деятельности), при условии соблюдения режима охраны и использования естественных болот (часть вторая пункта 2 статьи 23), а также возможность осуществления отдельных видов хозяйственной и иной деятельности на естественных болотах (подпункты 2.2, 2.4, 2.7 и другие подпункты пункта 2 статьи 26).

Конституционный Суд отмечает, что законодатель в рамках дискреции, руководствуясь нормами Конституции об осуществлении государством регулирования экономической деятельности в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13), о праве каждого на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 46), вправе определять требования к экономической деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, и механизмы контроля за их соблюдением, в том числе в области охраны и использования торфяников. Кроме того, устанавливаемое Законом правовое регулирование отвечает одному из принципов Рамсарской конвенции, согласно которому договаривающиеся стороны определяют и осуществляют свое планирование таким образом, чтобы способствовать охране водно-болотных угодий, а также, насколько это возможно, разумному использованию водно-болотных угодий, находящихся на их территории (пункт 1 статьи 3).

8.Законом устанавливаются основные термины и их определения, используемыми для целей Закона (статья 1); определяется, в каких пределах отношения, связанные с охраной и использованием торфяников, регулируются иным законодательством, в частности законодательством об охране окружающей среды, о мелиорации земель, об обороне, а также законодательством в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и пожарной безопасности (статья 2); вносятся соответствующие изменения в Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и Кодекс Республики Беларусь о недрах (статья 42).

По мнению Конституционного Суда, указанные положения Закона, имеющие целью обеспечение ясности и непротиворечивости правовых норм, регулирующих правоотношения в области охраны и использования торфяников, и направленные на однозначное понимание правовых норм, регулирующих отношения в указанной сфере, исключение их различного толкования в правоприменительной практике, согласуются с принципом правовой определенности как важнейшим элементом верховенства права и свидетельствуют о реализации части первой статьи 7 Конституции об установлении в Республике Беларусь верховенства права.

Таким образом, Законом устанавливаются правовые основы охраны и рационального (устойчивого) использования торфяников, его положения направлены на сохранение, восстановление биосферных функций болот, соблюдение баланса экологических, социальных и экономических интересов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, выполнение Республикой Беларусь международных договоров в этой области, реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и природопользование, а также обеспечение системности и комплексности правового регулирования общественных отношений в области охраны торфяников и их использования.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97, пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «Об охране и использовании торфяников» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь         П.П.Миклашевич