Решение КС РБ Р-1217 19.06.2020 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "Об изменении законов по вопросам валютного регулирования и валютного контроля"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

19 июня 2020 г. № Р-1217/2020

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам валютного регулирования и валютного контроля»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – заместителя Председателя Конституционного Суда Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам валютного регулирования и валютного контроля».

Заслушав судью-докладчика Бойко Т.С., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам валютного регулирования и валютного контроля» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам валютного регулирования и валютного контроля» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 21 мая 2020 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 10 июня 2020 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования отношений в сфере валютного регулирования и валютного контроля, согласования норм Закона Республики Беларусь «О валютном регулировании и валютном контроле» с положениями иных законодательных актов, а также международно-правовых актов, составляющих право Евразийского экономического союза.

В соответствии с Законом (статья 1) Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» излагается в новой редакции (далее – Закон о валютном регулировании и валютном контроле). Кроме того, в целях реализации принципа правовой определенности, предполагающего ясность, точность, непротиворечивость, логическую согласованность правовых норм, и обеспечения тем самым однозначности понимания этих норм, единообразия и предсказуемости правоприменительной практики Законом вносятся изменения в Банковский кодекс Республики Беларусь (статья 2) и Закон Республики Беларусь «О рынке ценных бумаг» (статья 3).

1.Конституционный Суд проверяет конституционность Закона исходя из положений Конституции, согласно которым:

Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (часть вторая статьи 1);

человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2);

в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права (часть первая статьи 7);

государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности; гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (части вторая, четвертая и пятая статьи 13);

на территории Республики Беларусь проводится единая бюджетно-финансовая, налоговая, денежно-кредитная, валютная политика (часть вторая статьи 132).

Руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд проверяет конституционность Закона на его соответствие Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.

2.В статье 2 Закона о валютном регулировании и валютном контроле предусматривается, что правовое регулирование отношений в сфере валютного регулирования и валютного контроля (далее – валютные отношения) основывается на Конституции и осуществляется в соответствии с данным Законом, иными законами, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь и принятыми в соответствии с ними органами валютного регулирования и валютного контроля актами законодательства (далее – валютное законодательство), а также международными договорами Республики Беларусь, международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза; если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Законе о валютном регулировании и валютном контроле, то применяются правила международного договора (пункты 1 и 5).

Такое законодательное регулирование согласуется с положениями Конституции, закрепляющими, что в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права, а государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (части первая и вторая статьи 7); Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8), а также отвечает общепризнанному принципу международного права «договоры должны соблюдаться» (pacta sunt servanda), закрепленному в Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года и других международно-правовых актах.

Кроме того, в пунктах 3 и 4 статьи 2 Закона о валютном регулировании и валютном контроле соответственно предусматривается, что делегирование органами валютного регулирования и валютного контроля своих полномочий по принятию актов валютного законодательства государственным органам и иным организациям не допускается, если иное не установлено законодательными актами; включение положений, регулирующих валютные отношения, в иные акты законодательства, не указанные в пункте 1 данной статьи, запрещается, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь.

Конституционный Суд полагает, что закрепление указанных норм в Законе о валютном регулировании и валютном контроле свидетельствует о надлежащем правовом регулировании в сфере валютных отношений. При этом положение о запрете на включение норм, регулирующих валютные отношения, в иные акты законодательства согласуется с частью второй статьи 132 Конституции о проведении на территории Республики Беларусь единой денежно-кредитной и валютной политики.

3.В статье 4 Закона о валютном регулировании и валютном контроле устанавливается, что государственное регулирование валютных отношений осуществляется Президентом Республики Беларусь, органами валютного регулирования и валютного контроля путем осуществления валютного регулирования и валютного контроля; Президент Республики Беларусь определяет единую государственную политику в сфере валютного регулирования и валютного контроля, осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, данным Законом и иными законодательными актами.

В свою очередь, органами валютного регулирования в Республике Беларусь являются Национальный банк и Совет Министров Республики Беларусь, а органами валютного контроля – Совет Министров Республики Беларусь, Комитет государственного контроля, Национальный банк, Государственный таможенный комитет (пункт 1 статьи 6, пункт 1 статьи 21 указанного Закона).

Оценивая конституционность приведенных норм Закона о валютном регулировании и валютном контроле, Конституционный Суд отмечает, что они согласуются с нормами Конституции, в соответствии с которыми Президент гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, обеспечивает экономическую стабильность (часть вторая статьи 79), осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (пункт 30 статьи 84); Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти; разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации; обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента (абзацы второй, третий, пятый и десятый статьи 107); Комитет государственного контроля осуществляет государственный контроль за исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих хозяйственные, финансовые и налоговые отношения (статья 129); Национальный банк регулирует кредитные отношения, денежное обращение, определяет порядок расчетов и обладает исключительным правом эмиссии денег (статья 136).

4.В Законе о валютном регулировании и валютном контроле определяются полномочия Национального банка как органа валютного регулирования и валютного контроля в сфере валютных отношений (пункт 2 статьи 6, пункт 4 статьи 21).

Из анализа содержания пункта 2 статьи 6 указанного Закона следует, что Национальный банк как орган валютного регулирования наделяется новыми функциями и полномочиями. Так, к его полномочиям относится установление порядка регистрации валютных договоров, перечня валютных операций, при проведении которых валютный договор подлежит регистрации, а также предельного размера суммы обязательств по валютному договору, при превышении которого валютный договор подлежит регистрации; порядка совершения операций с электронными деньгами с учетом требований данного Закона и иных актов валютного законодательства, регулирующих использование иностранной валюты между резидентами, белорусских рублей и иностранной валюты между резидентами и нерезидентами, белорусских рублей и иностранной валюты между нерезидентами. В то же время исключается функция Национального банка по выдаче разрешений на осуществление валютных операций.

При оценке конституционности приведенных норм Закона о валютном регулировании и валютном контроле Конституционный Суд исходит из правовой позиции, сформулированной в решениях от 5 июля 2012 г. и от 10 июля 2018 г., предметом проверки которых являлись схожие нормы Банковского кодекса. В данных решениях указано, что наделение Национального банка другими функциями возможно только в рамках, определенных Конституцией.

Уточнение функций Национального банка, а также наделение его дополнительными полномочиями в сфере валютных отношений находится в рамках компетенции законодателя (пункт 2 части первой статьи 97 и пункт 1 части первой статьи 98 Конституции) и согласуется с конституционными полномочиями Национального банка, закрепленными в статье 136 Конституции.

5.Статьей 7 Закона о валютном регулировании и валютном контроле предусматриваются условие введения и виды валютных ограничений.

Так, согласно части первой пункта 1 указанной статьи в случае угрозы экономической безопасности Республики Беларусь, в том числе стабильности финансовой системы, если ситуация не может быть решена другими мерами экономической политики, на срок не более одного года могут быть введены валютные ограничения.

К валютным ограничениям, которые могут быть введены в таком случае, относятся установление запрета на проведение валютных и валютно-обменных операций; установление лимитов на объемы, количество и сроки проведения валютных и валютно- обменных операций, валюты платежа, резервирование части, всей суммы или суммы, кратной всей сумме проводимой валютной операции; требование получения специальных разрешений Национального банка на проведение валютных операций; требование обязательной продажи полученной юридическими лицами – резидентами иностранной валюты; ограничения по открытию и ведению резидентами счетов в иностранных банках (пункт 2 статьи 7 Закона о валютном регулировании и валютном контроле).

Основываясь на положениях статьи 1 Конституции, закрепляющих, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику, защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (части вторая и третья), Конституционный Суд при оценке конституционности норм Закона о валютном регулировании и валютном контроле, касающихся валютных ограничений, исходит из принципа пропорциональности, согласно которому введение ограничений не должно осуществляться законодателем произвольно, быть несправедливым и необоснованным. Любые ограничения должны не только быть юридически допустимыми, но и отвечать требованиям справедливости и соразмерности конституционно признаваемым интересам, то есть вводиться на основе верховенства Конституции и с соблюдением принципа верховенства права, имеющего значение универсальной ценности, которая служит гарантией всех прав и свобод личности.

Конституционный Суд считает, что устанавливаемые в Законе о валютном регулировании и валютном контроле условие введения валютных ограничений и их виды являются конституционно допустимыми, служат интересам защиты экономической безопасности Республики Беларусь и стабильности ее финансовой системы, защиты прав и свобод других лиц и соотносятся с принципами и нормами Конституции (частями первой и второй статьи 7, частями второй и четвертой статьи 13, частью первой статьи 23), а также согласуются с положениями Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, закрепляющими проведение государствами-членами согласованной валютной политики (статья 64, пункт 13 приложения № 15 к данному Договору).

Пунктом 3 статьи 7 Закона о валютном регулировании и валютном контроле также предусматривается, что валютные ограничения, указанные в пункте 2 данной статьи, вводятся Национальным банком совместно с Советом Министров Республики Беларусь.

Исходя из положений Конституции, согласно которым Правительство Республики Беларусь обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, обеспечивает исполнение Конституции, законов и декретов, указов и распоряжений Президента (абзацы пятый, шестой и восьмой статьи 107), а Национальный банк регулирует кредитные отношения, денежное обращение, определяет порядок расчетов и обладает исключительным правом эмиссии денег (статья 136), в их взаимосвязи с частью второй статьи 7 Конституции, предусматривающей, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, Конституционный Суд полагает, что норма Закона о валютном регулировании и валютном контроле, наделяющая Национальный банк совместно с Советом Министров правом на введение валютных ограничений, согласуется с положениями Конституции.

Конституционный Суд отмечает, что Совету Министров и Национальному банку при применении приведенной нормы Закона о валютном регулировании и валютном контроле следует исходить из ее конституционно-правового смысла, заключающегося в том, что введение валютных ограничений осуществляется в исключительном случае, если ситуация не может быть решена другими мерами экономической политики, с целью обеспечения экономической безопасности государства, выступающей неотъемлемой частью национальной безопасности, для защиты которой частью первой статьи 23 Конституции допускается ограничение прав и свобод. При этом валютные ограничения должны быть эффективными и достаточными, способствующими достижению цели их введения, позволяющими получить необходимый результат для обеспечения стабильности финансово-кредитной системы.

6.В Законе о валютном регулировании и валютном контроле устанавливается, что Национальный банк как орган валютного контроля получает в соответствии с законодательными актами без письменного согласия физических лиц от государственных органов и иных организаций сведения из информационных систем, содержащих персональные данные, а также право доступа, в том числе удаленного, к информационным системам, содержащим такие данные, в согласованном с собственником (владельцем) информационного ресурса (системы) порядке с соблюдением требований законодательства о защите информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено (подпункт 4.5 пункта 4 статьи 21).

Конституционный Суд полагает, что такое законодательное регулирование в определенной мере ограничивает закрепленное Конституцией право каждого на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь (статья 28). Вместе с тем данное ограничение является объективно обусловленным и необходимым для реализации государственной политики в сфере валютного регулирования и валютного контроля, согласуется с частью первой статьи 23 Конституции, устанавливающей, что ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты прав и свобод других лиц.

Кроме того, Законом о валютном регулировании и валютном контроле предусматривается, что Национальный банк как орган валютного регулирования использует сведения, полученные при регистрации валютных договоров, без согласия резидентов для целей мониторинга валютных операций (подпункт 2.8 пункта 2 статьи 6); органы валютного контроля осуществляют в согласованном между ними порядке обмен финансовой и экономической информацией, необходимой для выполнения функций органов валютного контроля; Национальный банк и Министерство по налогам и сборам осуществляют обмен сведениями, составляющими налоговую тайну юридических и физических лиц, на основании соглашения, заключенного между ними (части третья и четвертая пункта 6 статьи 21); банки Республики Беларусь, открытое акционерное общество «Банк развития Республики Беларусь» при проведении валютных операций вправе требовать от резидентов и нерезидентов представления документов и иной информации, подтверждающих соответствие проводимых валютных операций требованиям валютного законодательства (подпункт 2.1 пункта 2 статьи 22).

По мнению Конституционного Суда, устанавливаемое правовое регулирование полномочий органов валютного регулирования и валютного контроля является обоснованным, поскольку обеспечивает эффективное выполнение ими своих функций, защиту прав и свобод граждан, интересов государства и соответствует положениям частей первой и второй статьи 59 Конституции, согласно которым государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией; государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности.

При этом Конституционный Суд подтверждает ранее выраженную правовую позицию (решения от 8 июня 2018 г., от 27 декабря 2018 г. и др.) и обращает внимание правоприменителей на то, что реализация ими закрепляемых Законом о валютном регулировании и валютном контроле прав на получение, использование сведений (данных) в части, касающейся персональных данных, налоговой тайны, финансовой, экономической и иной информации, должна осуществляться с соблюдением требований законодательных актов о защите информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено, обеспечивать эффективную защиту такой информации, безопасность ее хранения и передачи, гарантировать конфиденциальность информации, допускать ее использование исключительно в предусмотренных указанным Законом целях.

7.Согласно пунктам 5 и 7 статьи 10 Закона о валютном регулировании и валютном контроле валютные операции в иностранной валюте между резидентами, между резидентами и нерезидентами, между нерезидентами запрещены, если иное не установлено статьями 11–14 данного Закона; в то же время, если не установлены валютные ограничения в случае, предусмотренном частью первой пункта 1 статьи 7 этого Закона, валютные операции в белорусских рублях между резидентами и нерезидентами, между нерезидентами проводятся в безналичной форме без ограничений, а в наличной форме – при условии соблюдения предельного размера расчетов наличными белорусскими рублями, определяемого законодательными актами и нормативными правовыми актами Национального банка.

В свою очередь, в ряде статей Закона о валютном регулировании и валютном контроле закрепляется исчерпывающий перечень случаев допустимости совершения валютных операций в иностранной валюте между юридическими лицами – резидентами (пункт 1 статьи 12), между юридическим лицом – резидентом и физическим лицом – резидентом (пункт 3 статьи 12), между юридическим лицом – резидентом и физическим лицом – нерезидентом (пункт 3 статьи 13), между физическим лицом – резидентом и юридическим лицом – нерезидентом (пункт 4 статьи 13), между юридическим лицом – нерезидентом и физическим лицом – нерезидентом (пункт 2 статьи 14), между физическими лицами (пункт 4 статьи 12, пункт 5 статьи 13, пункт 3 статьи 14).

Одновременно указанным Законом предусматривается исчерпывающий перечень случаев использования в расчетах на территории Республики Беларусь наличной иностранной валюты между юридическими лицами – резидентами (пункт 2 статьи 12); между юридическим лицом – резидентом и юридическим лицом – нерезидентом (пункт 2 статьи 13); между резидентами и нерезидентами, когда одним из участников валютной операции является физическое лицо (пункты 3 и 4 статьи 13, пункт 2 статьи 14); между физическими лицами – нерезидентами (пункт 3 статьи 14).

Оценивая конституционность приведенных норм Закона о валютном регулировании и валютном контроле, Конституционный Суд исходит из того, что устанавливаемое правовое регулирование находится в пределах дискреции (усмотрения) законодателя (пункт 2 части первой статьи 97 и пункт 1 части первой статьи 98 Конституции). Конституционный Суд считает, что законодательное регулирование порядка проведения валютных операций нацелено на сокращение использования иностранной валюты в расчетах, укрепление официальной денежной единицы, повышение эффективности денежно-кредитной политики, обеспечение макроэкономической и финансовой стабильности в Республике Беларусь, что отвечает положениям Конституции, согласно которым Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику, обеспечивает законность и правопорядок (части вторая и третья статьи 1); государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (часть пятая статьи 13); на территории Республики Беларусь проводится единая денежно-кредитная и валютная политика (часть вторая статьи 132).

Таким образом, Законом устанавливается законодательное регулирование в сфере валютных отношений, определяются особенности государственного регулирования в указанной сфере для укрепления национальной валюты, устойчивого развития экономики, повышения эффективности финансово-кредитной системы и ее стабильности, что соответствует принципам и нормам Конституции, отвечает требованиям o необходимости создания условий и механизмов формирования   конституционной экономики.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции. Палаты Национального собрания Республики Беларусь при принятии Закона действовали в рамках компетенции, предусмотренной статьями 97–100 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта, порядку принятия, а также с точки зрения разграничения компетенции Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частью второй статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 103–105 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам валютного регулирования и валютного контроля» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий – заместитель Председателя Конституционного Суда

Республики Беларусь         Н.А.Карпович