Решение КС РБ Р-1282 03.11.2021 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О туризме"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

3 ноября 2021 г. № Р-1282/2021

О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О туризме»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко  А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, абзаца второго части третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьи 98 и части первой     статьи 101 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» рассмотрел в открытом судебном заседании  в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О туризме». Заслушав  судью-докладчика Чигринова  С.П., проанализировав  положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О туризме» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О туризме» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 4 октября 2021 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 28 октября 2021 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Принятие Закона обусловлено необходимостью совершенствования правового регулирования общественных отношений, складывающихся при осуществлении туристической деятельности, совершении туристических путешествий, экскурсионном обслуживании, организации и обеспечении безопасности в сфере туризма.

1.Конституционный Суд в пределах своих полномочий по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов проводит проверку Закона, учитывая необходимость обеспечения верховенства Конституции и непосредственного действия ее норм, исходя из положений Конституции:

устанавливающих в Республике Беларусь принцип верховенства права, который обязывает государственные органы и должностных лиц действовать в пределах Конституции и принятых  в соответствии  с ней  актов  законодательства  (части  первая и вторая статьи 7);

определяющих, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8);

устанавливающих, что государство гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; государство осуществляет регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества (части четвертая и пятая статьи 13);

определяющих, что обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (часть первая статьи 21);

предусматривающих, что граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно (статья 30);

предоставляющих трудящимся право на отдых (статья 43);

гарантирующих гражданам Республики Беларусь право на охрану здоровья, обеспечиваемое в том  числе  развитием  физической  культуры  и спорта  (части  первая и третья статьи 45);

закрепляющих право каждого на участие в культурной жизни, которое обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах (часть первая статьи 51);

обязывающих государство принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод     граждан      Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией, а государственные органы, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, – в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).

Руководствуясь частью первой статьи 54 Закона «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд проверяет конституционность Закона на его соответствие Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм, форме, разграничению компетенции между государственными органами и порядку принятия.

2.Согласно Закону туризм – это туристическое путешествие, а также деятельность по его организации (абзац четырнадцатый пункта 1 статьи 1); целями туристов, экскурсантов являются следующие цели, исключающие занятие трудовой, предпринимательской, иной приносящей доход деятельностью, оплачиваемой и (или) приносящей прибыль (доход) из источника в стране (месте) временного пребывания: отдых, оздоровление, познавательные цели, образовательные цели, паломнические цели, деловые цели, физкультурно-спортивные цели, иные цели (пункт 3 статьи 4).

Положениями пункта 1 статьи 1 Закона устанавливается, что туристическая деятельность включает туроператорскую и турагентскую деятельность (абзац шестнадцатый); туроператорская деятельность определяется как предпринимательская деятельность по формированию, продвижению и реализации туров, в том числе сформированных другими туроператорами, включая нерезидентов, а также по оказанию отдельных услуг, связанных с организацией туристического путешествия (абзац двадцать четвертый),  а турагентская  деятельность –  как   предпринимательская   деятельность по продвижению и реализации участникам туристической деятельности туров, сформированных  туроператорами-резидентами,  без   перехода   прав   на туры,   а также по оказанию отдельных услуг, связанных с организацией туристического путешествия (абзац тринадцатый).

Организационными формами туризма являются международный и внутренний туризм (пункт 1 статьи 4 Закона).

Конституционный Суд отмечает, что  приведенные  нормы  Закона  основываются на положениях Конституции, устанавливающих право на свободу передвижения, право на отдых, право на охрану здоровья, право на доступ к культурным ценностям (статьи 30, 43, 45 и 51), а также государственные гарантии предпринимательской деятельности (статья 13).

Кроме того, указанные нормы Закона согласуются с нормами международно- правовых актов, регулирующих отношения, связанные с туризмом.

Так, в Хартии туризма и Кодексе туриста (приняты 22 сентября 1985 года Резолюцией   168   (VI)   Генеральной   ассамблеи   Всемирной  туристской организации) отмечено,  что  право  каждого  человека  на отдых  и досуг,  включая право  на разумное ограничение  рабочего  дня  и на оплачиваемый  периодический  отпуск,  а также  право свободно передвигаться без ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, признается  во  всем  мире;  использование  этого  права  составляет  фактор  социального равновесия и повышения национального и всеобщего сознания (статья I); как следствие этого  права,  государства  должны  разрабатывать  и проводить  политику,  направленную на обеспечение гармоничного развития национального и международного туризма, а также заниматься организацией отдыха на благо всех тех, кто ими пользуется (статья II). В Глобальном этическом кодексе туризма (принят 1 октября 1999 года Резолюцией  406  (XIII)  Генеральной  ассамблеи  Всемирной  туристской  организации и одобрен 21 декабря 2001 года Резолюцией 58/212 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций) определено, что возможность  напрямую  и лично  открывать для себя и наслаждаться достопримечательностями нашей планеты представляет собой право, которым в равной степени обладают все жители Земли; всеобщее право на туризм является следствием права на отдых и рекреацию (пункты 1 и 2 статьи 7).

3.Статьей 8 Закона предусматривается, что приоритетными направлениями государственного регулирования в сфере туризма являются поддержка туристической индустрии, развитие внутреннего туризма и международного въездного туризма (пункт 1); для поддержки туристической индустрии, развития внутреннего туризма и международного въездного туризма в Республике Беларусь государством принимаются меры по созданию и обеспечению благоприятных условий для деятельности субъектов туристической индустрии; проведению исследований в сфере туризма; реализации программ, проектов, мероприятий, направленных  на поддержку  туристической индустрии, а также на развитие внутреннего туризма и международного въездного туризма; созданию и развитию туристических зон; созданию и функционированию туристических  информационных   центров;   развитию   экскурсионного   обслуживания и разработке новых маршрутов экскурсий; участию субъектов туристической индустрии в выставках, ярмарках и иных мероприятиях, направленных на развитие туристического потенциала  Республики  Беларусь  и ее  административно-территориальных  единиц (пункт 2).

Конституционный Суд считает, что устанавливаемое Законом правовое регулирование согласуется с положениями части второй статьи 1, части второй статьи 2, частей четвертой и пятой статьи 13, части первой статьи 59 Конституции.

4.В соответствии со статьей 3 Закона отношения в сфере туризма регулируются законодательством   о туризме,   международными   договорами   Республики   Беларусь, а также международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза; если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены данным Законом, то применяются правила международного договора (пункты 1 и 3).

Конституционный Суд полагает, что приведенные нормы статьи 3 Закона обусловлены необходимостью реализации международных обязательств Республики Беларусь и согласуются с положениями Конституции о том, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8). Кроме того, данное правовое регулирование   основывается   на общепризнанном   принципе   международного   права «договоры должны соблюдаться» (pacta sunt servanda), закрепленном в статье 26 Венской конвенции   о праве   международных   договоров   от 23 мая   1969 года,   в соответствии с которым каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.

Конституционный Суд также отмечает, что устанавливаемое Законом правовое регулирование учитывает правовые позиции Конституционного Суда, изложенные в ранее принятых решениях. Так, в решении от 7 мая 2018 г. № Р-1123/2018 Конституционным Судом указано, что наряду с актами внутригосударственного законодательства международные  договоры  Республики   Беларусь   входят   в систему   действующего на территории Республики Беларусь правового регулирования; исходя из положений статей 7, 8 и 21 Конституции, нормы международных договоров являются источником действующего права и должны непосредственно применяться при регулировании общественных отношений.

5.В соответствии со статьей 7 Закона основными принципами государственного регулирования  в сфере   туризма   являются:   уважение   и соблюдение   прав,   свобод и законных интересов физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, прав и законных интересов юридических лиц; равный доступ участников туристической деятельности к туристическим услугам, услугам, связанным с организацией туристического    путешествия,    туристическим    ресурсам,    объектам    туристической индустрии  и др.  (пункт 1).  Данным  принципам  корреспондируют  предусматриваемые в пункте 2  указанной  статьи  такие  основные  цели  государственного  регулирования в сфере туризма, как обеспечение прав физических лиц на отдых, свободу передвижения, иных прав, реализуемых в сфере туризма; защита прав, свобод и законных интересов физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, прав и законных интересов юридических лиц; обеспечение равного доступа участников туристической деятельности к туристическим услугам, услугам, связанным с организацией туристического путешествия, туристическим ресурсам, объектам туристической индустрии и др.

Оценивая приведенные нормы Закона, Конституционный Суд считает, что ими реализуются положения Конституции, определяющие, что обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь  является  высшей  целью  государства  (часть  первая статьи 21), и обязывающие государство принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод     граждан      Республики      Беларусь,      предусмотренных      Конституцией, а государственные органы, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, – в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).

6.Законом (статьи 27–30) предусматриваются способы обеспечения исполнения туроператором обязательств в связи с оказанием туристических услуг в сфере международного выездного туризма при наступлении случаев невозможности их исполнения, а также порядок возмещения участнику туристической деятельности имущественного вреда, причиненного в связи с наступлением случаев невозможности исполнения туроператором обязательств.

В частности, согласно пункту 1 статьи 27 Закона для заключения договоров оказания туристических услуг в сфере международного выездного туризма туроператор обязан обеспечить    исполнение    обязательств    по этим    договорам    посредством     одного из следующих способов: вступившего в силу договора добровольного страхования ответственности туроператора за причинение имущественного вреда участникам туристической деятельности в связи с наступлением случаев невозможности исполнения туроператором обязательств; банковской гарантии, выдаваемой банком на основании вступившего в силу договора между туроператором и банком о выдаче банковских гарантий; участия в формировании фонда ответственности туроператоров.

Конституционный Суд считает, что данными положениями Закона предусматриваются   гарантии   надлежащего   исполнения   туроператором   обязательств в связи с оказанием туристических услуг в сфере международного выездного туризма, что обеспечивает права и законные интересы туристов. Устанавливаемое законодательное регулирование соответствует положениям Конституции, согласно которым государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (часть первая статьи 59).

7.Законом  закрепляется  обязанность  участника туристической   деятельности до обращения в суд с иском по спорам, вытекающим из договора оказания туристических услуг, предъявить  соответствующую претензию исполнителю, если иное не предусмотрено договором оказания туристических услуг; определяется, что претензионный порядок урегулирования споров не распространяется на случаи причинения   участнику   туристической   деятельности   имущественного   вреда   в связи с наступлением случаев невозможности исполнения туроператором обязательств (пункт 1 статьи 25).

Конституционный Суд полагает, что устанавливаемым законодательным регулированием  расширяются   возможности   граждан   и организаций   по защите   прав и законных интересов, совершенствуются правовые механизмы урегулирования спорных ситуаций   в сфере   туризма,   что   способствует   восстановлению   прав   и обеспечению законных интересов. Претензионный порядок урегулирования споров в сфере оказания туристических услуг не исключает возможности обращения за защитой прав и законных интересов в суд, в связи с чем не может рассматриваться как ограничивающий конституционное право на судебную защиту (часть первая статьи 60 Конституции).

8.Согласно статье 7 Закона к основным принципам государственного регулирования в сфере туризма помимо иных принципов относится принцип обеспечения безопасности (абзац третий пункта 1). Отношения по обеспечению безопасности в сфере туризма регулируются положениями главы 6 Закона.

В соответствии со статьей 36 Закона под безопасностью в сфере туризма понимаются сохранность жизни, здоровья, имущества туристов, экскурсантов, непричинение вреда окружающей среде при совершении туристических путешествий, информационная поддержка участников и субъектов туристической деятельности, защита прав,  свобод   и законных   интересов   участников   туристической   деятельности,   прав и законных интересов субъектов туристической деятельности (пункт 1); Министерство спорта и туризма на основании информации, размещенной на официальных сайтах Министерства иностранных дел или иных государственных органов в глобальной компьютерной сети Интернет либо предоставленной Министерством иностранных дел или иными государственными органами, в течение 72 часов с момента ее получения информирует участников и субъектов туристической деятельности о странах (местах), посещение которых в данное время представляет угрозу безопасности туристов, экскурсантов, посредством размещения соответствующих сведений на своем официальном  сайте  в глобальной   компьютерной   сети   Интернет,   а также   иными не запрещенными законодательными актами способами (пункт 2).

Статьей 37 Закона предусматривается, что в случае возникновения чрезвычайных ситуаций в пределах территории Республики  Беларусь  государство  принимает  меры по охране жизни, здоровья и имущества туристов, экскурсантов; в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и иных обстоятельств непреодолимой силы за пределами территории Республики Беларусь при международном выездном туризме государство принимает меры по охране жизни, здоровья и имущества туристов, экскурсантов, в том числе меры по их эвакуации из страны (места) временного пребывания (транзитного проезда).

Конституционный Суд считает, что устанавливаемое правовое регулирование направлено на решение важнейшей задачи государства по обеспечению безопасности своих  граждан  и согласуется  с положениями   Конституции,   закрепляющими   права на жизнь, на защиту собственности, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду (часть первая статьи 24, часть третья статьи 44, часть первая статьи 45, часть первая статьи 46).

Исходя из анализа норм Закона, Конституционный Суд считает, что они обеспечивают системное и комплексное правовое регулирование отношений, связанных с организаций внутреннего и международного туризма, должное функционирование туристической индустрии  в Республике  Беларусь,  а также  соблюдение  прав,  свобод и законных интересов участников и субъектов туристической деятельности, что отвечает положениям Конституции.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97, пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд считает, что по содержанию норм, форме акта, порядку принятия и с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь,  частью  второй  статьи 24  Кодекса  Республики  Беларусь  о судоустройстве и статусе  судей,  статьями 103–105  Закона  Республики  Беларусь  «О конституционном судопроизводстве», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1.Признать Закон Республики Беларусь «О туризме» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2.Решение вступает в силу со дня принятия.

3.Опубликовать решение в соответствии с законодательными актами.

Председательствующий –

Председатель Конституционного Суда

Республики Беларусь          П.П.Миклашевич