Решение КС РБ Р-848/2013 24.10.2013 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ октября 2013 г. № Р-848/2013 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Марыскина А.В., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений».

Заслушав судью-докладчика Вороновича Т.В., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 2 октября 2013 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 18 октября 2013 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законом вносятся дополнения и изменения в законы Республики Беларусь «Об общественных объединениях» и «О политических партиях», а также дополнение в Гражданский кодекс Республики Беларусь.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1. В Конституции установлено, что Республика Беларусь – демократическое правовое государство, в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 1 и часть первая статьи 2); демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений (часть первая статьи 4); политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах (часть первая статьи 5); каждый имеет право на свободу объединений (часть первая статьи 36).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими; пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Основываясь на приведенных положениях Конституции и указанного международного правового акта, законодатель в статье 1 Закона «Об общественных объединениях» и статье 1 Закона «О политических партиях» определяет, что общественным объединением является добровольное объединение граждан, в установленном законодательством порядке объединившихся на основе общности интересов для удовлетворения нематериальных потребностей и достижения уставных целей; союзом (ассоциацией) общественных объединений – добровольное объединение общественных объединений, создаваемое для координации их деятельности по достижению общих уставных целей, представления и защиты общих законных интересов (пункт 2 статьи 1 Закона), а союзом (ассоциацией) политических партий является добровольное объединение политических партий, создаваемое для координации их уставной деятельности, представления и защиты общих законных интересов (пункт 2 статьи 2 Закона).

Данное законодательное регулирование направлено на обеспечение расширения участия граждан в общественных объединениях, что свидетельствует о развитии демократии, а также на конкретизацию правового механизма создания общественных объединений, союзов общественных объединений и политических партий, связанного с общностью уставных целей, что отвечает интересам лиц, входящих в общественные объединения, политические партии и их союзы.

2. Конституционный Суд отмечает, что конституционное право каждого на свободу объединений (статья 36 Конституции) означает гарантирование как свободы их создания, так и свободы деятельности общественных объединений и политических партий.

2.1. В этих целях Законом (пункт 6 статьи 1) в статью 8 Закона «Об общественных объединениях» вносятся изменения, устанавливающие, в частности, что для создания и деятельности общественного объединения необходимо: для республиканского общественного объединения – не менее пятидесяти учредителей (членов) от большинства областей Республики Беларусь и города Минска, для местного общественного объединения – не менее десяти учредителей (членов) от двух или более административно-территориальных единиц территории, на которую будет распространяться деятельность этого общественного объединения.

По мнению Конституционного Суда, такое законодательное регулирование, в соответствии с которым общее количество учредителей республиканского и местного общественных объединений остается прежним, но не устанавливается их конкретная численность для областей республики и г. Минска, а также административно-территориальных единиц, позволит в большей степени учитывать интересы граждан, создающих общественные объединения.

2.2. Законом (пункт 8 статьи 2) статья 13 Закона «О политических партиях» дополняется частью третьей, согласно которой членство в политической партии не может быть ограничено по признаку профессиональной, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола и имущественного положения, за исключением случаев, предусмотренных частями пятой и шестой данной статьи. Закрепление права каждого гражданина беспрепятственно стать членом политической партии, близкой ему по целям и задачам, направлено на реализацию конституционного права на свободу объединений.

Конституционный Суд считает, что вводимые указанной статьей Закона ограничения основаны на конституционных положениях о приостановлении Президентом Республики Беларусь членства в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, на весь срок полномочий (часть вторая статьи 86 Конституции), запрете судьям, прокурорским работникам, сотрудникам органов внутренних дел, Комитета государственного контроля, органов внутренних дел, военнослужащим быть членами политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели (часть вторая статьи 36 Конституции).

2.3. С целью упрощения порядка государственной регистрации общественного объединения, политической партии, их союзов и символики, а также изменений и (или) дополнений в их уставы пунктом 11 статьи 1 и пунктом 10 статьи 2 Закона предусматривается, в частности, что заявление о государственной регистрации общественного объединения, политической партии, союзов подписывается их руководителем либо иным лицом, уполномоченным на то в соответствии с уставом, а для государственной регистрации изменений и (или) дополнений, внесенных в устав общественного объединения, политической партии, их союзов, в соответствующий регистрирующий орган может представляться не новая редакция устава общественного объединения, политической партии, их союзов, а изменения и (или) дополнения в двух экземплярах, оформленные в виде приложения к уставу, без нотариального засвидетельствования, его электронная копия (статья 13 Закона «Об общественных объединениях», статья 15 Закона «О политических партиях»).

Упрощение порядка создания общественного объединения, политической партии, их союзов, а также внесения изменений и дополнений в их уставы направлено на более полное обеспечение конституционного права каждого на свободу объединений.

2.4. В пункте 23 статьи 1 и пункте 19 статьи 2 Закона устанавливается, что одним из оснований для ликвидации общественного объединения, политической партии, их союзов в судебном порядке является непредставление ими в течение трех лет подряд в установленный срок предусмотренных соответствующими законами сведений (статья 29 Закона «Об общественных объединениях», статья 32 Закона «О политических партиях»).

Такое законодательное регулирование направлено на совершенствование порядка ликвидации общественного объединения, политической партии, их союзов в случае нарушения ими порядка осуществления уставной деятельности в течение продолжительного времени, а установленный судебный порядок обжалования ликвидации общественного объединения, политической партии, их союзов служит гарантией недопущения нарушения конституционных прав и свобод граждан.

3. Согласно Конституции Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок (часть третья статьи 1); единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ; народ осуществляет свою власть непосредственно через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией (часть первая статьи 3); граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей (часть первая статьи 37).

Политические партии являются особым видом общественных объединений граждан. Основное отличие общественного объединения от политической партии заключается в том, что общественное объединение – это объединение граждан, объединившихся на основе общности интересов для удовлетворения нематериальных потребностей и достижения уставных целей (часть первая статьи 1 Закона «Об общественных объединениях» с учетом вносимых Законом изменений), а политическая партия – добровольное общественное объединение, преследующее политические цели, содействующее выявлению и выражению политической воли граждан и участвующее в выборах (часть первая статьи 1 Закона «О политических партиях»).

В целях гарантирования положений Конституции о народовластии (статья 3) и развитии представительной демократии (статья 37) Законом (пункт 16 статьи 1, пункты 5 и 10 статьи 2) предусматривается возможность и устанавливаются условия преобразования общественного объединения в политическую партию (статья 19 Закона «Об общественных объединениях», статьи 10, 15 Закона «О политических партиях»). В частности, в качестве одного из таких условий предусматривается запрет общественному объединению и созданным им юридическим лицам за шесть месяцев до принятия решения о преобразовании в политическую партию прямо или косвенно получать денежные средства и иное имущество от иностранных государств, иностранных и международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций с иностранными инвестициями и из иных источников, указанных в части третьей статьи 24 Закона «О политических партиях».

По мнению Конституционного Суда, указанное законодательное регулирование направлено на недопущение использования конституционного права на свободу объединений в ущерб суверенитету Республики Беларусь и основано на конституционном принципе равенства всех перед законом, поскольку распространяется в равной степени на все общественные объединения, имеющие своей целью преобразование в политические партии (статья 22 Конституции).

4. Конституционный Суд считает, что законодатель, реализуя свои конституционные полномочия по принятию законов, в том числе об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан (пункт 2 части первой статьи 97 и пункт 1 части первой статьи 98 Конституции), вправе и обязан определять условия и порядок создания и государственной регистрации общественных объединений и политических партий, не нарушая права каждого на свободу объединений.

Возможные ограничения, затрагивающие права граждан, не должны искажать сущности конституционных прав и свобод, приводить к утрате их реального содержания, а должны применяться в установленных законом случаях и быть соразмерными защищаемым общественным и государственным интересам, правам и свободам других лиц (статья 23 Конституции), в связи с чем предусматриваемый законодателем порядок создания и регистрации общественных объединений и политических партий не должен создавать необоснованных и непреодолимых препятствий для осуществления гражданами конституционного права на свободу объединений.

На реализацию данных конституционных положений направлены пункт 13 статьи 1 и пункт 12 статьи 2 Закона, определяющие, что нарушение установленного порядка создания общественного объединения, политической партии, их союзов является основанием для принятия решения об отказе в их государственной регистрации. Наряду с этим предусматривается, что отказ в государственной регистрации общественного объединения, политической партии, их союзов и их символики, а также изменений и (или) дополнений, внесенных в их уставы, не является препятствием для повторной подачи документов, необходимых для их регистрации, при условии устранения нарушений, послуживших основаниями для отказа.

5. Согласно Конституции Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику (часть вторая статьи 1); иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами (статья 11); каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции (статья 52).

С целью обеспечения соблюдения указанных конституционных норм Законом (пункты 3, 6 и 11 статьи 1) вводится понятие «отделение международного общественного объединения», определяются условия создания и деятельности, особенности его регистрации, а также уточняется понятие «международное общественное объединение» в части указания на территорию его создания и деятельности. В частности, в соответствии с дополнением, вносимым в статью 3 Закона «Об общественных объединениях», отделениями международных общественных объединений, созданных на территории иностранных государств, признаются их обособленные структурные подразделения, которые создаются на территории Республики Беларусь и действуют в порядке, установленном для международных общественных объединений, с учетом особенностей, предусмотренных статьями 8 и 13 данного Закона.

6. Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды (часть первая статьи 34).

Конституционный Суд отмечает, что с целью реализации данной конституционной нормы статья 20 Закона «О политических партиях», регламентирующая порядок реорганизации и ликвидации политической партии, союза, дополняется положением, согласно которому сведения о том, что политическая партия, союз находятся в процессе ликвидации, о порядке и сроке заявления требований их кредиторами размещаются в глобальной компьютерной сети Интернет на официальном сайте юридического научно-практического журнала «Юстиция Беларуси» с последующим опубликованием в приложении к указанному журналу в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь (пункт 14 статьи 2 Закона).

7. В соответствии со статьей 7 Конституции в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права.

Ряд дополнений и изменений, вносимых в законы «Об общественных объединениях» и «О политических партиях», направлен на обеспечение реализации данного конституционного принципа.

В Послании «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2012 году» Конституционным Судом указано, что реализация в нормотворчестве принципа верховенства права и основанного на нем принципа правовой определенности предполагает создание правовой системы, в которой нормативные правовые акты находятся во взаимосвязи, согласуются между собой, а также обеспечиваются ясность, точность, непротиворечивость и согласованность правовых норм.

7.1. Согласно частям первой и второй статьи 28 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» структурными элементами нормативного правового акта являются преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы; нормативный правовой акт может иметь преамбулу – вступительную часть, содержащую информацию о причинах, условиях и целях его принятия (издания).

В соответствии с Законом (пункт 1 статьи 1 и пункт 1 статьи 2) законы «Об общественных объединениях» и «О политических партиях» дополняются преамбулами с указанием в них целей принятия этих законов. Так, предусматривается, что законы направлены на реализацию конституционного права граждан на свободу объединений, в том числе свободу объединений в политические партии, а также на установление правовых и организационных основ создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации общественных объединений, политических партий, их союзов (ассоциаций).

7.2. С целью обеспечения согласованности положений статьи 9 Закона «Об общественных объединениях», статьи 11 Закона «О политических партиях» и ряда других статей этих законов с пунктом 1 статьи 122 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее – ГК) Законом устанавливается, что учредительными документами общественных объединений, политических партий, их союзов является устав (пункт 7 статьи 1 и пункт 6 статьи 2).

На согласование части третьей статьи 20 Закона «Об общественных объединениях» с нормами других законодательных актов направлен пункт 17 статьи 1 Закона, предусматривающий, что общественное объединение, союз могут осуществлять в установленном порядке предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку она необходима для их уставных целей, ради которых они созданы, соответствует этим целям и отвечает предмету деятельности общественного объединения, союза. Такая деятельность может осуществляться общественным объединением, союзом только посредством образования коммерческих организаций и (или) участия в них, если иное не установлено законодательными актами.

7.3. Законом закрепляется положение о том, что учредители соответственно общественного объединения, политической партии, их союзов после их государственной регистрации становятся членами общественного объединения, политической партии, их союзов и приобретают соответствующие права и обязанности (пункт 9 статьи 1, пункт 8 статьи 2).

По мнению Конституционного Суда, указанные нормы Закона направлены на устранение правовой неопределенности в части определения момента, начиная с которого учредители – лица, заинтересованные в создании общественного объединения, политической партии, их союзов, вправе начать осуществление прав и выполнение обязанностей членов таких объединений, партий, их союзов.

7.4. Установленный в статье 59 ГК порядок ликвидации юридического лица в части утверждения промежуточного и ликвидационного баланса собственником имущества (учредителями, участниками) юридического лица или органом, принявшим решение о ликвидации юридического лица, не учитывает особенности ликвидации общественного объединения, политической партии, их союзов, заключающиеся, в частности, в сложностях созыва их высшего органа, обусловленных в ряде случаев значительной численностью членов общественных объединений и политических партий, их проживанием на всей территории Республики Беларусь, а иногда и на территории иностранных государств.

С целью совершенствования правового механизма порядка ликвидации общественного объединения, политической партии, их союзов в законах «Об общественных объединениях» (статья 19) и «О политических партиях» (статья 20) предусматривается, что утверждение ликвидационного баланса осуществляется руководящим органом общественного объединения, политической партии, их союзов (пункт 16 статьи 1 и пункт 14 статьи 2 Закона), а также в статье 59 ГК закрепляется возможность утверждения промежуточного и ликвидационного баланса в порядке, установленном законодательными актами (статья 3 Закона).

7.5. Конституционным Судом в решении от 28 декабря 2009 г. «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам осуществления административных процедур» обращено внимание на необходимость обеспечения единообразного законодательного подхода к регулированию сходных правоотношений. В частности, отмечено, что применительно к случаям ликвидации общественных объединений, политических партий, их союзов, республиканских государственно-общественных объединений проверяемым Законом не устанавливается необходимость исключения записей об их государственной регистрации из Единого государственного регистра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что является обязательным в соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 г. № 1 в отношении субъектов хозяйствования.

Данная правовая позиция Конституционного Суда учтена в Законе, положениями которого предусматривается обязанность соответствующего регистрирующего органа внести записи в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и в Государственный реестр общественных объединений, союзов либо реестр местных общественных объединений, союзов об исключении из них общественного объединения, союза (пункт 16 статьи 1), а также обязанность Министерства юстиции Республики Беларусь внести записи в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и Государственный реестр политических партий, союзов об исключении из них политической партии, союза (пункт 14 статьи 2).

7.6. Статья 16 Закона «Об общественных объединениях» и статья 18 Закона «О политических партиях» дополняются положениями, в соответствии с которыми прекращение деятельности организационных структур общественных объединений и политических партий производится в случае ликвидации (реорганизации) общественного объединения, политической партии либо по решению их органа, уполномоченного на то его уставом, о ликвидации организационной структуры общественного объединения, политической партии, а порядок прекращения деятельности организационных структур общественных объединений и политических партий определяется Советом Министров Республики Беларусь (пункт 14 статьи 1 и пункт 13 статьи 2 Закона).

Конституционный Суд полагает, что данные нормы Закона направлены на реализацию конституционного принципа верховенства права и основаны на положениях статьи 107 Конституции, согласно которым Правительство Республики Беларусь принимает в том числе меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, а также обеспечивает исполнение Конституции, законов и декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь.

Исходя из выявленного конституционно-правового смысла норм Закона, Конституционный Суд считает, что по своему содержанию Закон направлен на наиболее полное обеспечение конституционного права граждан на объединение в политические партии и иные общественные объединения.

Закон принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в рамках полномочий в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 97 Конституции, одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции.

На основании изложенного Конституционный Суд считает, что Закон по содержанию норм, форме акта и порядку принятия соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь П.П.Миклашевич