Решение КС РБ Р-854/2013 18.11.2013 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов"

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ноября 2013 г. № Р-854/2013 О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов»

Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Сергеевой О.Г., судей Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Изотко В.П., Козыревой Л.Г., Марыскина А.В., Подгруши В.В., Рябцева Л.М., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П.

на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, подпункта 1.1 пункта 1 и пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь»

рассмотрел в открытом судебном заседании в порядке обязательного предварительного контроля конституционность Закона Республики Беларусь «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов».

Заслушав судью-докладчика Сергееву О.Г., проанализировав положения Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция), Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов» и иных законодательных актов Республики Беларусь, Конституционный Суд Республики Беларусь установил:

Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов» (далее – Закон) принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 13 ноября 2013 г., одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 15 ноября 2013 г. и представлен Президенту Республики Беларусь на подпись.

Законом вносятся изменения и дополнения в Избирательный кодекс Республики Беларусь (далее – Избирательный кодекс), направленные на совершенствование правового регулирования отношений, связанных с избирательным процессом, проведением республиканского и местного референдумов, а также в некоторые законы Республики Беларусь, способствующие более эффективной работе Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь и местных Советов депутатов.

При проверке конституционности Закона Конституционный Суд исходит из следующего.

1. Согласно Конституции единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией (часть первая статьи 3). В Конституции установлено, что граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, и что непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается в том числе проведением референдумов (части первая и вторая статьи 37), а также закреплено право граждан Республики Беларусь свободно избирать и быть избранными в государственные органы на основе всеобщего, равного, прямого или косвенного избирательного права при тайном голосовании (статья 38).

В главе 1 «Избирательная система» раздела III Конституции установлено, что подготовка и проведение выборов проводятся открыто и гласно (часть вторая статьи 65); кандидаты, избираемые на государственные должности, участвуют в выборах на равных основаниях (часть вторая статьи 66); расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются за счет государства в пределах выделенных на эти цели средств; в случаях, предусмотренных законом, расходы на подготовку и проведение выборов могут осуществляться за счет средств общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, граждан (статья 70); проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии, если иное не предусмотрено Конституцией; порядок проведения выборов определяется законами Республики Беларусь (части первая и вторая статьи 71).

Согласно статье 78 Конституции порядок проведения республиканских и местных референдумов, а также перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, определяются законом Республики Беларусь.

Приведенные конституционные нормы соотносятся с положениями основных международных правовых актов в области прав человека. Так, в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека 1948 года каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей; воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования (пункты 1 и 3 статьи 21). Согласно пунктам «а» и «b» статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

2. На уточнение и конкретизацию норм Избирательного кодекса в целях совершенствования правового регулирования отношений, связанных с избирательным процессом, направлены вносимые статьей 3 Закона изменения и дополнения, касающиеся установления срока обращения наблюдателя в соответствующую избирательную комиссию (комиссию по референдуму) или к прокурору об устранении нарушения актов законодательства о выборах, референдуме, отзыве депутата и члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь (пункт 1), порядка включения в список граждан, имеющих право участвовать в выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, и ознакомления граждан с этими списками (пункт 5, абзац четвертый пункта 6), порядка направления в Центральную комиссию Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов (далее – Центральная комиссия) и окружные избирательные комиссии члена комиссии с правом совещательного голоса (пункты 10 и 19), порядка выдвижения гражданами представителя в участковую комиссию, образуемую за пределами Республики Беларусь (абзац пятый пункта 12), полномочий комиссий (пункты 14, 16, 17, 18, абзац третий пункта 22), изменения системы комиссий по выборам депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь в связи с образованием областных, Минской городской территориальной избирательных комиссий по выборам депутатов Палаты представителей с одновременным изменением полномочий соответствующих комиссий и порядка определения результатов выборов депутатов Палаты представителей (абзацы второй и четвертый пункта 9, абзацы четвертый и пятый пункта 11, абзацы третий и четвертый пункта 12, пункт 15, абзац десятый пункта 18). Указанной цели отвечают также положения, предусматривающие аккредитацию наблюдателей при соответствующих комиссиях, президиумах областных, Минского городского Совета депутатов, срок их полномочий, основания лишения аккредитации (абзацы седьмой–десятый пункта 1); создание избирательных фондов для финансирования расходов по предвыборной агитации (абзацы пятый–девятый пункта 27); расширение перечня документов, представляемых для регистрации кандидата в Президенты Республики Беларусь, депутаты (пункты 38 и 40), и др.

Данные изменения и дополнения, развивающие положения статей 65, 66, 71, 78 Конституции, направлены на реализацию права граждан Республики Беларусь участвовать в управлении делами общества и государства посредством права свободно избирать и быть избранными в государственные органы, а также упорядочение осуществления отдельных процедур в рамках избирательного процесса.

2.1. Принципам открытости и гласности при подготовке и проведении выборов (часть вторая статьи 65 Конституции) отвечают вносимые в Избирательный кодекс изменения и дополнения, в соответствии с которыми кандидат в Президенты Республики Беларусь, политические партии, выдвинувшие кандидата в депутаты Палаты представителей, вправе направить соответственно в Центральную комиссию, окружную избирательную комиссию члена комиссии с правом совещательного голоса. Законом определяются права такого члена комиссии, устанавливаются запреты в его деятельности, а также правила о начале и прекращении полномочий члена окружной избирательной комиссии с правом совещательного голоса (пункты 10 и 19 статьи 3).

С целью обеспечения данных конституционных принципов пунктом 30 статьи 3 Закона в статью 50 Избирательного кодекса вносятся изменения, в том числе устанавливающие обязанность участковых комиссий не позднее чем за 10 дней до выборов направлять избирателям информацию о кандидатах в Президенты Республики Беларусь, в депутаты.

Конституционный Суд полагает, что указанные изменения и дополнения в части направления политическими партиями в окружную избирательную комиссию члена комиссии с правом совещательного голоса имеют также целью создание механизма более полной реализации части первой статьи 5 Конституции, согласно которой политические партии, действуя в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах, а в части обязательности направления избирателям соответствующей информации – механизма реализации частей первой и второй статьи 34 Конституции, гарантирующих право граждан на получение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической жизни и обязывающих государственные органы, должностных лиц предоставлять гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.

Определение Законом рамок деятельности членов комиссий с правом совещательного голоса, в том числе возможности досрочного прекращения их полномочий, по мнению Конституционного Суда, направлено на создание необходимых условий работы избирательных комиссий, что согласуется с конституционным положением о возложении на избирательные комиссии обеспечения проведения выборов.

2.2. На более полную реализацию конституционных положений об открытости и гласности подготовки и проведения выборов направлены и нормы Закона, устанавливающие, что Центральная комиссия, соответствующая территориальная, окружная избирательная комиссия при проведении выборов Президента Республики Беларусь, депутатов изготавливают общие плакаты с биографическими данными кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в депутаты и информационные материалы о таких кандидатах, а кандидаты в Президенты Республики Беларусь, в депутаты вправе изготавливать агитационные печатные материалы (плакаты, листовки и другие материалы) (абзац третий пункта 1, абзацы шестой и седьмой пункта 22 статьи 3). Указанные нормы предусматривают, что источниками финансирования расходов на изготовление общих плакатов с биографическими данными кандидатов, информационных материалов о кандидатах, агитационных печатных материалов являются республиканский бюджет или средства собственных избирательных фондов кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в депутаты. По мнению Конституционного Суда, данные нормы отвечают статье 70 Конституции, согласно которой расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются за счет государства в пределах выделенных на эти цели средств; в случаях, предусмотренных законом, расходы на подготовку и проведение выборов могут осуществляться за счет средств общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, граждан, и не противоречат части второй статьи 66 Конституции, в соответствии с которой кандидаты, избираемые на государственные должности, участвуют в выборах на равных основаниях.

2.3. Законом (абзац третий пункта 25, пункт 46 статьи 3) в отношении проведения предвыборной агитации, агитации по референдуму в качестве ограничения, касающегося содержания предвыборной программы кандидата в Президенты Республики Беларусь, в депутаты, устанавливается запрет на призывы, побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, референдума, назначенных в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь. Кроме того, закрепляется норма (абзац третий пункта 28 статьи 3 Закона), в соответствии с которой лица, распространяющие указанные призывы, несут ответственность, установленную законодательными актами Республики Беларусь.

Конституционный Суд полагает, что данные нормы Закона направлены на создание дополнительных правовых гарантий беспрепятственной реализации гражданами их конституционных прав участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, а также свободно избирать и быть избранными, лично решать, участвовать ли в выборах и за кого голосовать, что невозможно в случае срыва или отмены выборов, референдума.

Указанный подход законодателя согласуется с положениями частей первой и третьей статьи 21 Конституции, в соответствии с которыми обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства; государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах.

2.4. В соответствии с частью четвертой статьи 47 Избирательного кодекса, излагаемой Законом в новой редакции (абзац шестой пункта 25 статьи 3), запрещается агитация за кандидата в Президенты Республики Беларусь, в депутаты, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов. Данная норма предполагает установление при проведении избирательных кампаний порядка, в большей степени обеспечивающего реализацию части второй статьи 66 Конституции, согласно которой кандидаты, избираемые на государственные должности, участвуют в выборах на равных основаниях.

Такое регулирование согласуется с указанной нормой Конституции не только по форме, поскольку распространяется в равной степени на всех кандидатов без какого-либо исключения, но и по своему содержанию, так как предполагает создание правовых условий, при которых кандидат лишается возможности пользоваться преимуществами (средствами избирательного фонда другого кандидата), которыми не могут обладать другие кандидаты, и, как следствие, создает дополнительные гарантии их равенства.

2.5. На совершенствование положений Избирательного кодекса направлены нормы статьи 3 Закона, связанные с расширением возможности обжалования решений комиссий в суд (абзацы восьмой– двенадцатый пункта 28, пункт 44). В частности, предусматривается, что в Верховный Суд Республики Беларусь, областной, Минский городской, районный суд могут быть обжалованы в соответствующих случаях решения Центральной комиссии, окружной, территориальной избирательной комиссии о вынесении предупреждения за нарушение Избирательного кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь о выборах, об отмене решения о регистрации кандидата в Президенты Республики Беларусь, в депутаты за нарушение требований Избирательного кодекса.

Данные нормы, способствующие защите избирательных прав граждан, повышению уровня демократичности избирательного процесса, отвечают положениям статьи 60 Конституции, гарантирующей каждому защиту его прав компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. Устанавливаемое правовое регулирование согласуется также с основополагающими международными документа- ми – Всеобщей декларацией прав человека (статья 8), Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 3 статьи 2) и Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов от 26 марта 1994 года, принятой в рамках Совета Межпарламентского Союза при ООН (пункт 9 раздела 4).

2.6. В решении Конституционного Суда от 24 декабря 2009 г. регламентация статьей 491 Избирательного кодекса порядка направления и сроков рассмотрения обращений о нарушении законодательства Республики Беларусь о выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, члена Совета Республики признана развивающей положения статьи 40 Конституции о праве граждан на обращение и порядке его рассмотрения применительно к проведению выборов, референдумов, отзыва депутата и члена Совета Республики. Законом (пункт 29 статьи 3) в указанную статью Избирательного кодекса вносятся изменения и дополнения, конкретизирующие установленный порядок направления обращений в части определения предельного срока подачи обращения, возможности его подачи не только самим гражданином, но и его представителем, что направлено на упорядочение указанных отношений, дисциплинирует их участников и способствует установлению определенности результатов выборов. Подтверждая приведенную правовую позицию, Конституционный Суд полагает, что вносимые Законом в статью 491 Избирательного кодекса изменения согласуются с положениями статьи 40 Конституции.

2.7. В соответствии с пунктом 34 статьи 3 Закона в статье 60 Избирательного кодекса, в отличие от действующего законодательного регулирования, закрепляется норма, согласно которой гражданин может выдвигаться кандидатом в депутаты Палаты представителей только по одному избирательному округу, а кандидатом в депутаты местных Советов депутатов – по одному избирательному округу по выборам в местный Совет депутатов соответствующего территориального уровня.

Такой правовой подход отвечает положению части второй статьи 66 Конституции, предусматривающему, что кандидаты, избираемые на государственные должности, участвуют в выборах на равных основаниях, не противоречит статье 38 Конституции, предоставляющей гражданам Республики Беларусь право быть избранными в государственные органы на основе всеобщего, равного, прямого или косвенного избирательного права при тайном голосовании, а также закрепленному во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах принципу равенства при проведении выборов. Выдвижение кандидатом только по одному округу будет способствовать укреплению связи между избирателями округа и кандидатами в депутаты, послужит исключению участия в процессе выдвижения кандидатов в депутаты граждан, не в полной мере отвечающих ожиданиям и представлениям избирателей.

2.8. В соответствии с Законом (пункт 41 статьи 3) Избирательный кодекс дополняется статьей 681, предусматривающей по сравнению с действующей редакцией статьи 68 Избирательного кодекса более подробно регламентированный порядок принятия решения об отказе в регистрации кандидата в Президенты Республики Беларусь, в депутаты. В качестве одного из оснований отказа в регистрации устанавливается наличие судимости у лица, выдвинутого кандидатом.

Включение указанного основания в перечень оснований для отказа в регистрации кандидата в Президенты Республики Беларусь, в депутаты направлено на согласование норм Избирательного кодекса между собой в силу требований конституционного принципа верховенства права и основанного на нем принципа правовой определенности.

Так, в настоящее время в части шестой статьи 60 Избирательного кодекса установлено, что кандидатами в Президенты Республики Беларусь, в депутаты не могут быть выдвинуты граждане, не имеющие права в соответствии с законодательством Республики Беларусь занимать должности в государственных органах и иных государственных организациях в связи с наличием судимости.

Конституционный Суд отмечает, что согласно Конституции Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина (часть первая статьи 79); представительным и законодательным органом Республики Беларусь является Парламент (часть первая статьи 90); местное самоуправление осуществляется гражданами в том числе через местные Советы депутатов, которые в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории (статьи 117 и 120).

Из содержания приведенных конституционных положений следует, что требования к кандидату в Президенты Республики Беларусь, в депутаты должны устанавливаться с учетом того, что эти лица избираются на государственные должности, предполагающие осуществление ими конституционно значимых функций, в том числе принятие законов и иных важных государственных решений. Занятие государственных должностей лицами, обладающими соответствующими морально-этическими, нравственными качествами, способствует исключению возникновения сомнений у граждан в законности и бескорыстности действий таких лиц как носителей публичной власти. Конституционный принцип верховенства права предполагает всеобщую связанность правом и уважение закона, поэтому отказ в регистрации лица, имеющего судимость, в качестве кандидата в Президенты Республики Беларусь, в депутаты следует рассматривать в качестве меры, направленной на обеспечение легитимности органов публичной власти, публичного правопорядка и действенности принципов правового демократического государства.

2.9. Законом (статья 3) уточняется перечень вопросов, которые не могут выноситься на республиканский референдум, путем дополнения данного перечня вопросом об установлении, изменении и отмене сборов (пошлин) (пункт 68); более подробно регламентируется порядок финансирования расходов, связанных со сбором подписей граждан в поддержку предложения о проведении республиканского и местного референдума и проведением агитации по инициированию данных референдумов, а также использования фонда инициативной группы по проведению республиканского и местного референдума (пункты 70 и 78); расширяется перечень оснований для отклонения Центральной комиссией предложений о проведении республиканского референдума (абзацы пятнадцатый–семнадцатый пункта 72).

По мнению Конституционного Суда, конституционно-правовое содержание приведенных и других норм Закона, регламентирующих порядок проведения референдума, заключается в том, что, определяя различные аспекты его проведения, законодатель учитывает значимость референдума как одной из форм решения гражданами важнейших вопросов государственной и общественной жизни и одновременно не допускает подмены референдумом иных институтов государственной власти и выполнения ими функций по решению текущих вопросов. Вносимые Законом изменения, касающиеся референдумов, согласуются с конституционным положением об определении порядка проведения референдумов законом Республики Беларусь.

3. Абзацами третьим и седьмым пункта 25 статьи 3 Закона запрещается агитация, при проведении которой допускаются оскорбление и клевета в отношении должностных лиц Республики Беларусь, кандидатов в Президенты Республики Беларусь, в депутаты, и устанавливается право Центральной комиссии, территориальной, окружной избирательной комиссии отменить решение о регистрации кандидата в случае нарушения данного требования.

В законодательстве Республики Беларусь оскорбление и клевета рассматриваются как противоправные деяния, за совершение которых предусмотрены различные меры административной и уголовной ответственности (статьи 9.2, 9.3 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, статьи 188, 189, 367, 368 и другие статьи Уголовного кодекса Республики Беларусь).

По мнению Конституционного Суда, конституционно-правовой смысл рассматриваемых положений Закона заключается в том, что избирательные комиссии могут реализовать свое право на отмену решения о регистрации кандидата по данному основанию только в случае, если факт оскорбления или клеветы при проведении агитации будет подтвержден вступившими в законную силу постановлением об административном правонарушении или приговором суда. Только такой подход правоприменителя является правомерным, будучи основанным в том числе на норме статьи 26 Конституции, согласно которой никто не может быть признан виновным в преступлении, если его вина не будет в предусмотренном законом порядке доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а также соответствующим конституционным принципам равенства и справедливости как необходимым условиям реализации и защиты прав и свобод граждан.

4. Законом устраняется процедура признания полномочий депутатов Палаты представителей, местных Советов депутатов на первом заседании Палаты представителей, местных Советов депутатов путем исключения из законов Республики Беларусь «О статусе депутата местного Совета депутатов», «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», «О Национальном собрании Республики Беларусь», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» норм, касающихся принятия Палатой представителей, местными Советами депутатов по представлению мандатных комиссий решений о признании полномочий депутатов или признании полномочий отдельных депутатов недействительными, а также решений о создании мандатных комиссий (пункт 1 статьи 1, статья 2, пункт 2 статьи 4, статья 5 Закона).

Конституционный Суд полагает, что такое изменение вытекает из статей 93, 118 Конституции и согласуется со статьями 84, 85, 91, 92 Избирательного кодекса.

5. На реализацию принципа правовой определенности, основанного на конституционном принципе верховенства права (часть первая статьи 7 Конституции) и предполагающего в том числе системность и комплексность правового регулирования, обязательность взаимного согласования нормативных правовых актов, ясность, точность и непротиворечивость правовых норм, направлены нормы статьи 3 Закона, которыми вносятся изменения, касающиеся уточнения применяемой в Избирательном кодексе терминологии, краткости и точности изложения норм (пункты 2–4, 6, 7, 11, 13, 24, 30, 32 и др.).

С учетом указанного Конституционный Суд считает, что Закон направлен на совершенствование правового регулирования общественных отношений, связанных с проведением выборов, референдумов, в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан Республики Беларусь на участие в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей.

Конституционный Суд приходит к выводу о том, что по содержанию норм, форме акта и порядку принятия Закон соответствует Конституции.

Руководствуясь частями первой, седьмой статьи 116 Конституции Республики Беларусь, частями восьмой, тринадцатой, четырнадцатой статьи 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, подпунктом 1.1 пункта 1 и пунктом 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь», Конституционный Суд Республики Беларусь РЕШИЛ:

1. Признать Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов» соответствующим Конституции Республики Беларусь.

2. Настоящее решение вступает в силу со дня принятия.

3. Опубликовать настоящее решение в соответствии с законодательством.

Председательствующий – Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь П.П.Миклашевич